中國是世界上最先創(chuàng)建監(jiān)察制度的國家。古代監(jiān)察制度作為古代政治制度的重要組成部分，在澄清吏治，促進(jìn)行政廉潔方面起了重要作用。在我國，監(jiān)察制度經(jīng)過歷朝歷代的發(fā)展和完善，發(fā)揮著“究內(nèi)外百司之害邪”，“激濁揚(yáng)清”的職能。[[[] 劉玉超，《中國古代監(jiān)察制度及其借鑒意義》下，載《法制與社會》2014年第1期。]]

近年來，眾多學(xué)者對各個朝代監(jiān)察制度進(jìn)行深入研究，獲得了豐碩成果。例如張先昌研究了隋朝監(jiān)察制度，從組織機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官員職責(zé)兩方面對隋朝監(jiān)察制度進(jìn)行剖析。還有學(xué)者從比較監(jiān)察制度著手，對國內(nèi)外的監(jiān)察制度進(jìn)行研究，對比國內(nèi)外監(jiān)察制度的利弊，從中總結(jié)適合我國的制度特點(diǎn)。筆者整理了監(jiān)察制度從萌芽到成熟的發(fā)展脈絡(luò)，并總結(jié)監(jiān)察制度的特點(diǎn)及不足，以求健全我國現(xiàn)行行政監(jiān)察制度。

     中國古代監(jiān)察制度起源于夏商周時期，在秦朝初步創(chuàng)立，秦漢時期獲得發(fā)展，明清時期達(dá)到頂峰。盡管監(jiān)察制度服務(wù)于以皇帝為代表的專制統(tǒng)治階級，但在朝代更迭中，監(jiān)察制度不斷完善并走向成熟。

一、中國古代監(jiān)察制度的演變

（一）萌芽時期

 夏商周時期，進(jìn)入奴隸制社會，為維護(hù)新興的奴隸主階級，監(jiān)察制度便隨之產(chǎn)生。夏商周設(shè)置了監(jiān)察史官并且實(shí)施地方監(jiān)察制度，不設(shè)專職監(jiān)察官，監(jiān)察權(quán)由行政長官行使。及至西周時期，出現(xiàn)了“糾察令”，[[[] 唐海歌，《承襲與變異：中國古代監(jiān)察制度論》，載《重慶科技學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》2009年7月。]]官吏在監(jiān)察時有了具體的執(zhí)行內(nèi)容。

夏商周時期到春秋戰(zhàn)國時期，沒有專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和官員，監(jiān)察制度在這一時期剛剛萌芽，比較簡單。盡管監(jiān)察制度不完善，但是奴隸主階級在這一時期體現(xiàn)的“清吏貴監(jiān)”思想為后來監(jiān)察制度的發(fā)展提供了思想基礎(chǔ)。

（二）形成和發(fā)展時期

     監(jiān)察制度初創(chuàng)于秦朝時期。秦朝在中央設(shè)有御史大夫一職，位高權(quán)重，為三公之一，由御史大夫行使監(jiān)察職能。御史大夫之下設(shè)有御史中丞、侍御史、監(jiān)郡御史、郡守、縣令長、縣御長等，構(gòu)成自中央至地方較為完備的監(jiān)察系統(tǒng)。秦朝通過監(jiān)郡御史來實(shí)現(xiàn)對地方的監(jiān)管。秦分天下為三十六郡，每郡皆置監(jiān)郡御史，是一郡最主要的監(jiān)察官，對郡守和郡府的其他官吏都可以進(jìn)行監(jiān)察。[[[] 賈玉林，《中國傳統(tǒng)廉政法律文化及其現(xiàn)代價值》，中國方正出版社，2007年第1版，第178-179頁。]]但是，在秦朝時期，監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒有專門化，監(jiān)察權(quán)只是作為御史大夫等官員手中的其中一部分權(quán)利，也沒有專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

漢朝時期，基本繼承秦朝的監(jiān)察制度，但在秦制的原有基礎(chǔ)上，加強(qiáng)了對地方的監(jiān)察。漢朝將御史大夫府改為御史臺，是中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)監(jiān)察百官。御史中丞擔(dān)任御史臺長，負(fù)責(zé)“在殿中察舉非法”。[[[] 湯建華、宋曉輝《中國古代監(jiān)察制度的演變及其借鑒意義》，載《民主與法制》2002年9月。]]御史臺下設(shè)侍御史，侍御史負(fù)責(zé)輔佐御史中丞監(jiān)察百官。漢朝將持節(jié)武臣改為司隸校尉，是常設(shè)的監(jiān)察官員。另外，漢朝增設(shè)丞相司直，丞相司直直接對丞相負(fù)責(zé)，代表丞相對官員進(jìn)行監(jiān)管。

御史中丞、丞相司直和和司隸校尉三者都是中央監(jiān)察官員，三者獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，互不干涉又互相牽制。司隸校尉由皇帝親自任命，是地方監(jiān)察官，負(fù)責(zé)監(jiān)察京都百姓，因此，丞相司直和御史中丞受到司隸校尉的監(jiān)督；同時，丞相司直和御史中丞負(fù)責(zé)監(jiān)察百官，司隸校尉又受到丞相司直和御史中丞的監(jiān)管。[[[] 湯建華、宋曉輝《中國古代監(jiān)察制度的演變及其借鑒意義》，載《民主與法制》2002年9月。]]由此可見，在漢朝時期，監(jiān)察制度已經(jīng)發(fā)展得組織嚴(yán)密，分工明確卻又相互牽制，天下官員盡在監(jiān)察制度的管理之下，而作為監(jiān)察官員，亦是沒能逃脫監(jiān)管。監(jiān)察制度在漢朝得到了極大發(fā)展，獨(dú)具特色又組織嚴(yán)密。

為了加強(qiáng)中央集權(quán)，漢武帝將全國分為十二個監(jiān)察區(qū)，又稱十三部州。十三部州各設(shè)刺史一名，由御史中丞統(tǒng)一管理。《刺史六條問事》便在這一時期形成。[[[] 馬珺，《論中國封建監(jiān)察制度》，鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005年。]]

東漢時期，監(jiān)察制度沒有大的發(fā)展。御史臺雖然作為中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)但在行使職權(quán)時卻受到少府的干涉。在三國兩晉南北朝時期，由于朝代更替太過頻繁，導(dǎo)致在這一時期，監(jiān)察機(jī)構(gòu)各不相同。 

魏晉時期，昔日皇權(quán)獨(dú)尊的政治格局被以維護(hù)政治勢力的平衡所取代。在這一時期，御史臺從少府獨(dú)立出來成為中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并且諫官組織初步形成。三國兩晉南北朝時期，監(jiān)察制度的組織機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立，初具規(guī)模；監(jiān)察官員權(quán)力增大，御史中丞更是具備“震肅百僚”的影響力，此時監(jiān)察官員政治地位大大提高。

（三）完備時期

隋唐時期，官僚制度得到了極大的發(fā)展，監(jiān)察制度也隨之日益完善。這一階段繼承了南北朝時期的御史臺和諫官組織并存的監(jiān)察格局，行政監(jiān)察法律法規(guī)也進(jìn)一步完備。

隋朝時期的監(jiān)察制度分為兩個部分：監(jiān)察系統(tǒng)和諫官言諫系統(tǒng)。御史負(fù)責(zé)“典正法度”、監(jiān)察百官，諫官負(fù)責(zé)對皇帝“盡規(guī)獻(xiàn)納”，由此構(gòu)成了隋朝的監(jiān)察制度。這一時期，廢除了御史臺官吏由臺長任命的陋習(xí)，改為通過吏部考核，選任官員或者由三省長官舉薦給皇帝，由皇帝授命這兩種方式。改變官吏選任方式的舉措，大大提高了監(jiān)察隊伍的自身素養(yǎng)，保證了監(jiān)察活動的有序進(jìn)行。此外，隋煬帝制定了“六察”制度，來為地方監(jiān)察活動提供法律依據(jù)。六察的主要內(nèi)容是對地方官員的政治能力、對中央政策的執(zhí)行能力進(jìn)行考察，并且查處官員的貪贓枉法情況。由“六察”可見統(tǒng)治者為了維護(hù)地方穩(wěn)定，極為重視監(jiān)察活動的規(guī)范化。

唐朝時期，進(jìn)一步健全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。唐朝的中央監(jiān)察體系十分嚴(yán)密，在御史臺下設(shè)臺院、殿院、察院三院，三院在行使監(jiān)察權(quán)時分工明確，相輔相成。臺院負(fù)責(zé)“掌究舉百僚”，殿院負(fù)責(zé)“掌殿庭供奉之儀”，察院負(fù)責(zé)“分察百僚，巡按州縣”。[[[] 袁京魁，《唐朝監(jiān)察制度探析》，西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年。]]

諫官組織由給事中和諫官組成。www.628tf.com給事中權(quán)力很大，不僅能指出官僚奏折的悖失之處，還能上奏修改君主的詔赦。諫官則時常侍奉在皇帝左右，隨時準(zhǔn)備回答皇帝的詢問。

唐朝不僅在中央有完善的監(jiān)察系統(tǒng)，在地方也構(gòu)建了嚴(yán)密的監(jiān)察系統(tǒng)。唐朝在地方實(shí)行“道查制度”，全國各地被分為十道監(jiān)察區(qū)（后增設(shè)為十五道監(jiān)察區(qū)），每一道監(jiān)察區(qū)都設(shè)置巡察使，巡察使每兩年一換。巡察使與地方臨時監(jiān)察共同構(gòu)建了唐朝的地方監(jiān)察系統(tǒng)。

宋朝的監(jiān)察制度基本沿襲唐制。不僅設(shè)置了監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者擔(dān)負(fù)監(jiān)察職能的官吏，而且制定了一套監(jiān)察措施，在一定程度上發(fā)展、完善了當(dāng)時的監(jiān)察制度。宋代中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要有御史臺和諫院。御史臺掌糾察百官、肅正剛紀(jì)，大事則廷辯，小事則奏彈。諫官掌規(guī)誡諷喻，獻(xiàn)可替否，是監(jiān)督君主的。宋代中央臺、諫等監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能的擴(kuò)展，反映了當(dāng)時監(jiān)察體制向多元化方向發(fā)展。

元代將臺院的并入察院，實(shí)行一臺兩院制，把殿院降為殿中司，設(shè)置殿中司和察院兩級，大大提高了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位。并且創(chuàng)制了監(jiān)察法規(guī)，其中《設(shè)立憲臺格例》是中國歷史上第一部比較系統(tǒng)的監(jiān)察法規(guī)。

（四）成熟和加強(qiáng)

明朝建立以后，元朝貪官誤國的教訓(xùn)警醒著明朝統(tǒng)治者。明朝初步建立起了一套完整的監(jiān)察制度，包括都察院、六科給事中和提刑按察司。并且在實(shí)踐中加以完善，該監(jiān)察制度深入滲透中央和地方，發(fā)揮了重要作用。在明朝的監(jiān)察制度中，十三道監(jiān)察御史最具有獨(dú)創(chuàng)性。十三道監(jiān)察御史擔(dān)負(fù)著監(jiān)督官吏，充當(dāng)言官，監(jiān)察京城各衙門的日常事務(wù)等職能。[[[] 徐克勉，《明代監(jiān)察制度探析》，西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年。]]這時期，監(jiān)察御史具有極高的職權(quán)。地方還設(shè)有提刑按察司，是省級監(jiān)察機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)察和司法。同時明朝設(shè)立督撫，監(jiān)察御史、督撫和提刑按察司三者共同負(fù)責(zé)地方監(jiān)察，全國各地都置于三者嚴(yán)密的監(jiān)察之下。

清朝基本沿襲明朝的監(jiān)察制度，但在一定程度上給明朝糾錯，使得監(jiān)察制度更加嚴(yán)密。清朝將六科給事中歸屬都察院，十五道則是都察院的另一個下屬機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督地方官吏。清朝最主要的成就是制定了中國古代最完整的一部監(jiān)察法典---《欽定臺規(guī)》。

明清時期整體而言，統(tǒng)治者了為挽救其衰亡，一方面大力發(fā)展監(jiān)察機(jī)構(gòu)，促使其發(fā)揮作用；另一方面，又采取各種措施控制監(jiān)察機(jī)構(gòu)，使其為皇權(quán)服務(wù)。

至此，我國古代監(jiān)察系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)展的相當(dāng)成熟而且高度發(fā)達(dá)。監(jiān)察系統(tǒng)在官員選任、機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法技術(shù)、實(shí)際操作等方面都世界領(lǐng)先。