國家監(jiān)護是社會保障的重要內(nèi)容, 完善我國的未成年人國家監(jiān)護制度既是“以人為本”的題中之義，也是我國社會文明與進步的重要體現(xiàn)。筆者認(rèn)為, 在吸收我國古代法律的精華和德法兩國先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上, 結(jié)合我國實際,以未成年人利益最大化為原則，中國重構(gòu)未成年人國家監(jiān)護制度應(yīng)著眼以下兩方面:第一、未成年人監(jiān)護監(jiān)督機制的有效確立；第二、未成年人國家代位監(jiān)護機制的完善。

（一）明確監(jiān)督主體，進而確立行之有效的監(jiān)護監(jiān)督機制

針對我國家庭監(jiān)護中親權(quán)的肆意延伸，和監(jiān)護監(jiān)督制度執(zhí)行主體的缺位，筆者認(rèn)為，當(dāng)前階段我國應(yīng)建立以國家機關(guān)為主導(dǎo)的監(jiān)護監(jiān)督機制。其中基層民政部門和基層法院是監(jiān)護監(jiān)督中較為合適的國家主體，應(yīng)由民政部門行使行政監(jiān)督職責(zé)，法院行使司法監(jiān)督職責(zé)，并在民政部門內(nèi)部設(shè)立青少年事務(wù)局，在基層法院指定監(jiān)護法官專門負(fù)責(zé)審理監(jiān)護案件或直接增設(shè)家事法庭。

以基層青少年事務(wù)局為保護未成年人權(quán)益的核心，民政部門應(yīng)當(dāng)建立起完善的轄區(qū)內(nèi)未成年人監(jiān)護檔案，同時建立監(jiān)護狀況反饋機制，跟蹤記錄未成年人的成長情況。青少年事務(wù)局有權(quán)介入調(diào)查對未成年人的合法權(quán)益構(gòu)成威脅的行為，并依照調(diào)查結(jié)果責(zé)令監(jiān)護人近乎人改善監(jiān)護質(zhì)量，或指定監(jiān)護監(jiān)督人監(jiān)督監(jiān)護人的監(jiān)護行為；對調(diào)查屬實的威脅未成年人合法權(quán)益的監(jiān)護行為，除訓(xùn)誡以外，青少年事務(wù)局可以對監(jiān)護人處以一定數(shù)額的罰款，違法犯罪的，應(yīng)及時交公安機關(guān)處理；監(jiān)護人拒不聽從建議或?qū)医滩桓牡模嗌倌晔聞?wù)局有權(quán)向人民法院提起訴訟；威脅未成年人合法權(quán)益的監(jiān)護行為，應(yīng)當(dāng)在未成年人監(jiān)護檔案上如實記錄，監(jiān)護人的不良行為記錄可以作為法院剝奪其監(jiān)護資格、實行國家代位監(jiān)護的依據(jù)。人民法院通過審理案件行使監(jiān)督監(jiān)護人的權(quán)力，當(dāng)青少年事務(wù)局窮盡所有必要措施仍無法維護未成年人權(quán)益而向法院提起訴訟時，人民法院必須受理案件；法院亦可依法主動啟動司法監(jiān)督程序，審查監(jiān)護人和監(jiān)護監(jiān)督人的履職情況。

由于耗資巨大且缺少經(jīng)驗積累，在現(xiàn)階段的我國，筆者建議僅將不是父母擔(dān)任監(jiān)護人的情況納入強制性監(jiān)護監(jiān)督的范圍。但對父母擔(dān)任監(jiān)護人的家庭，有下列情形之一的，亦應(yīng)主動重點監(jiān)督：⑴雙親離異的家庭；⑵對子女放任不管的家庭；⑶雙親任意一方有嚴(yán)重違反社會公序良俗行為的家庭；⑷雙親任意一方有犯罪記錄的家庭；⑸未成年人合法權(quán)益已有侵害行為并記錄在案的家庭。

（二）以提高制度的可行性為突破口，完善國家代位監(jiān)護機制

由于親權(quán)的排斥，以及薄弱的可操作性，28年來，我國國家監(jiān)護制度淪為“僵尸條款”，在學(xué)界和實務(wù)界已是不爭的事實，對于這一缺失，必須以提高制度可行性為突破口予以解決。所謂“代位監(jiān)護”，這并不是一個被我國司法界承認(rèn)的術(shù)語，筆者旨在以“代位”強調(diào)未成年人國家監(jiān)護的方式：監(jiān)護職責(zé)以家庭承擔(dān)為常態(tài)，以國家承擔(dān)為例外，當(dāng)家庭不能或不適格承擔(dān)這一職責(zé)時，國家就應(yīng)當(dāng)伸出“無形的手”，采取有利于未成年人成長的必要方式進行監(jiān)護，故暫稱其為“代位”。世界上任何設(shè)定了完善的國家監(jiān)護制度的國家和地區(qū)，無一例外遵循了“親權(quán)監(jiān)護為主，其他自然人監(jiān)護為輔，國家監(jiān)護為救濟”的基本原則[ 葉承方：《未成年人國家監(jiān)護制度構(gòu)成要素研究》，《人民論壇》，2011年，第17期，第103頁。]，因此，在提高制度可行性的立法實踐中，我國同樣必須嚴(yán)格遵守這一準(zhǔn)則。具體來說，包含以下幾個方面：

1、國家代位監(jiān)護的對象

從上述基本原則可以看出，國家絕非動輒即可對未成年人實行代位監(jiān)護，而應(yīng)當(dāng)是一個超然的監(jiān)督者，承擔(dān)著家庭個體監(jiān)督之外的補充角色，這也是由目前我國的客觀現(xiàn)實決定的。因此，合理篩選代位監(jiān)護的對象，是提高制度可行性的第一步，也符合建立未成年人國家監(jiān)護制度的初衷。除棄嬰和孤兒，筆者認(rèn)為國家代位監(jiān)護的對象自然還應(yīng)包括任何客觀上監(jiān)護人不能滿足其健康成長的最基本需求和條件的未成年人。當(dāng)然，“代位監(jiān)督”這一制度發(fā)揮有效作用的前提必須是前述未成年人監(jiān)護監(jiān)督機制的落到實處，未成年人保護機構(gòu)（如上文設(shè)想的青少年事務(wù)局）和指定的監(jiān)護監(jiān)督者只有對未成年人的家庭監(jiān)護狀況進行了有效監(jiān)督和及時反饋，才能為法院裁定適用國家代位監(jiān)護提供證據(jù)。

2、國家代位監(jiān)護的提起

提起國家代位監(jiān)護的主體和方式，同樣需要進行制度完善。筆者認(rèn)為，根據(jù)提出主體的不同，國家代位監(jiān)護的提起方式可劃分為如下三種：第一種，由未成年人近親屬或未成年人保護機構(gòu)直接向法院提起；第二種，由未成年人本人或未成年人住所地居委會或村委會通過區(qū)域內(nèi)未成年人保護機構(gòu)向法院提起；第三種，執(zhí)行公務(wù)中的公安機關(guān)，www.628tf.com發(fā)現(xiàn)未成年人有處于監(jiān)護缺位或監(jiān)護不力的現(xiàn)實狀態(tài)或是實質(zhì)危險時，應(yīng)其向未成年人所在區(qū)域的未成年人保護機構(gòu)通報情況，并由該保護機構(gòu)申請法院裁定國家監(jiān)護。提起國家監(jiān)護的，在法院重新確定監(jiān)護人之前，未成年人的監(jiān)護工作應(yīng)由區(qū)域內(nèi)未成年人保護機構(gòu)直接承擔(dān)或由相關(guān)被授權(quán)組織代為承擔(dān)。法院受理案件后應(yīng)根據(jù)實際情況作出裁定，裁定生效，法院可以參考未成年人保護機構(gòu)的建議，為該未成年人指定第三人監(jiān)護或?qū)⒈O(jiān)護權(quán)交給國家，此時對未成年人的監(jiān)護權(quán)將發(fā)生短暫或者永久轉(zhuǎn)移；對裁定不服的，原監(jiān)護人可以按第一審民事訴訟程序提起上訴或申訴。對于暫時轉(zhuǎn)移監(jiān)護人監(jiān)護權(quán)的案件，如果再次出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由國家代位監(jiān)護的法定情形，則需再次引發(fā)上述程序重新選擇監(jiān)護人；對于有過錯的監(jiān)護人，可以從重進行處罰。

3、國家代位監(jiān)護的執(zhí)行

這是未成年人國家監(jiān)護制度中非常關(guān)鍵的一環(huán)，分為執(zhí)行主體和執(zhí)行方式兩個部分。筆者認(rèn)為，對于執(zhí)行主體的選擇，民法通則第16條第3款已經(jīng)完全失去意義，立法應(yīng)將代位監(jiān)護的主體更改為未成年人保護機構(gòu)和區(qū)域內(nèi)有資質(zhì)的被授權(quán)組織，同時賦予上述主體相應(yīng)的行政權(quán)；而對于國家監(jiān)護的執(zhí)行方式，則應(yīng)由民政部門決定，法律所要保障的，是執(zhí)行過程中未成年人作為自然人的一切權(quán)利，使其被充分享有，并不受來自國家、其他組織和自然人的侵害，此處不再贅述。

4、國家代位監(jiān)護的結(jié)束和原監(jiān)護人法定監(jiān)護權(quán)的恢復(fù)

國家代位監(jiān)護制度可行性規(guī)劃的最后一個部分，是監(jiān)護義務(wù)的終止。處于國家代位監(jiān)護下的未成年人，年滿十八周歲應(yīng)當(dāng)脫離國家的監(jiān)護，有關(guān)就業(yè)指導(dǎo)部門應(yīng)當(dāng)為其提供就業(yè)的機會和指導(dǎo)；尚在國家監(jiān)護期間的未成年人，如果原監(jiān)護人恢復(fù)了為其未成年子女提供適宜的監(jiān)護條件的能力，或消除了威脅未成年人健康成長的因素[ 李超，畢榮博：《從未成年人保護看國家監(jiān)護制度的構(gòu)建》，《親少年犯罪問題》，2004年，第4期，第16頁。]，經(jīng)當(dāng)事人申請，由未成年人保護機構(gòu)和法院核實無誤之后，在保證未成年人利益最大化的前提下，法院可以裁定恢復(fù)其法定監(jiān)護權(quán)。

結(jié)語

作為家庭常態(tài)監(jiān)護的監(jiān)督和補充，未成年人的國家監(jiān)護制度有利于維護其合法權(quán)益、保護其身心健康成長。伴隨著國家社會民主化的進程和公民個人主體意識的覺醒, 法律對親權(quán)自治狀態(tài)下的監(jiān)護所持的“無為而治”的態(tài)度已成強弩之末, 公權(quán)力大量主動介入監(jiān)護關(guān)系是現(xiàn)代親屬立法發(fā)展的重要趨勢。[ 蔣月：《婚姻家庭法前言導(dǎo)論》，北京：科學(xué)出版社，2007年5月，第232頁。

]中國應(yīng)該掃去以往監(jiān)護法律制度難于實踐、責(zé)任不明的沉疴，吸收前代法律和外國法律之長，針對本國未成年人監(jiān)護問題的客觀實際，打造富有現(xiàn)代中國特色的，操作性強、權(quán)責(zé)明確的未成年人國家監(jiān)護制度。