云南省鎮雄縣屬國家扶貧開發重點扶持縣，該縣具有人多地少、經濟總量小、人均占有耕地量少，貧困面大、貧困程度深的特點。“全縣擁有141萬人口（2008年底官方統計數據），”[ 數據來源：《鎮雄縣圓滿完成農村最低生活保障和城市居民最低生活保障的績效評價工作》，中華人民共和國財政部網：http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201007/t20100730_330771.html，2010年1月。]“人口密度每平方公里高達371人，屬‘云南第一人口大縣’。”[ 數據來源：《基本縣情》，鎮雄縣人民政府辦公室網，http://lg.xxgk.yn.gov.cn，2009年7月。]

鎮雄縣城市居民最低生活保障制度1998年建立，12年來，通過縣委、政府和各相關部門的努力，城鎮低保制度不斷完善，管理日趨規范，保障水平逐年提高。“截至2010年，全縣城市低保對象9945戶22415人，占全縣非農人口的23%,比2009年多3096人，按人均182元的低保標準，實行差額補助和社會化發放，全年共發放城市低保金3101.9萬元，較好地保障了城市困難群眾的基本生活。”[ 數據來源：《基本縣情》，鎮雄縣人民政府辦公室網，http://lg.xxgk.yn.gov.cn，2009年7月。]但隨著低保制度覆蓋范圍和制度外延的擴大,其在基層實踐中顯現的問題也不容忽視。城鎮低保制度實施過程中存在的問題具體表現在：

（一） 低保資格難以確定

1、低保資格難以確定

目前，鎮雄縣城鎮低保收入難以核實已成為低保工作人員的一大難題。在鎮雄縣各社區的申請者當中，一是有很多人通過隱瞞、瞞報等手段掩蓋自己的實際家庭收入，騙取低保資格，這就給社區工作者的工作增加了難度。二是鎮雄縣存在大量人戶分離現象，還存在許多隱形就業、隱形收入等情況。低保資格審核中一般只是派工作人員到申請低保人員的家庭進行走訪，向鄰里了解情況，缺乏準確性和科學性。加上沒有一個具有實際操作性、明確統一的審核標準，鎮雄縣民政局低保股人力不足，使得家計調查非常困難。

如果一個低收入家庭本應該被納入低保范圍,而實際上卻沒有獲得低保資格,對這個家庭的生活就會產生很大的影響。一旦應該享受低保的低收入家庭沒有為制度所覆蓋,他們與低保家庭的相對差距就會更大,其實際生活水平將陷入更為貧困的境地。

2、被保者的經濟收入動態情況核實難

鎮雄縣城鎮低保出現經濟動態核實難主要是由于出現了許多死亡不申報、就業狀況發生變化、經濟收入超標準、全家外出打工、新近建房或購房以及居住條件明顯不符的情況，使得被保者的經濟收入動態情況核實難。“導致了死人領低保、學生參加工作了還領低保、退休干部、社區干部領低保的情況。”[ 《鎮情通報十三期 應對挑戰開拓進取奮力拼搏全面開創民政及老齡工作新局面》，鎮雄縣政府信息公開門戶網站： http://www.ynf.gov.cn/canton_model1/newsview.aspx?id=1038366， 2009年9月。] 2010年3月，生活新報報道了一篇關于《鎮雄：干部、死人領低?！返膱蟮溃?ldquo;去年6月，鎮雄縣民政局在政府網站上發布了2009年5至6月份的城市低?；麅?。這份花名冊在網上引起了軒然大波，網友紛紛指出，鎮雄縣存在死人、干部、經濟寬裕者領低保的現象。”至今，被舉報的人已經多達一百多人。“鎮雄縣民政局副局長韋祥友在接受新報記者采訪時表示：‘工作一開始就有問題，鄉鎮不申報，我們就不知道。’，他表示目前最難監控的就是人戶分離現象，有的居民在申請低保以后并不在申請地，有的出遠門了，這樣民政部門就很難監控到他們的信息，就連在本地的人員，如果不上報情況，民政局也很難知道他們的生死。”[ 姚時美：《鎮雄：死人、干部領低保》,生活新報,http://news.sina.com.cn，2010年3月。]由于經濟收入動態核實難，導致的應退未退、應保未保完全背離了城鎮低保“應保盡保”的宗旨。

（二） 最低保障標準總體過低

“鎮雄縣2009年最低生活保障標準為人均182元，平均補差92元每人，”[ 《鎮雄縣圓滿完成農村最低生活保障和城市居民最低生活保障的績效評價工作》，云南財政新聞聯播網：http://.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201007/t20100730_330771.html，2010年7月30日。]在目前的物價水平下，難以有效地保障低保人員基本生活，特別是那些體弱多病，無依無靠的孤老和主要勞動力患病的家庭，生活境況仍很困難。在調查中，家住西正街的申某告訴我們，他曾是一名國營建筑工人，但因為十二年前公司破產被收購后，他們一家四口失去了經濟來源，上有老下有小，隨著自己年事已高不能再出外打零工掙錢，只能靠著每月每人110元的低保過日子，按他的說法就是那點錢維持基本生活都很困難。[ 據申時文的口述整理，2010年2月10日，在申某家中。] 這一保障標準僅僅只能滿足貧困家庭維持在當地的最最起碼的生存條件而已，而在健康、教育和醫療方面還很難得到滿足。

（三） 存在嚴重的“養懶漢”現象

鎮雄縣經濟落后，人口多，工作機會本身就不夠，工資普遍不高，很多人“搶工作”，當地生活水又比較低,每月100多元的補助及其附帶福利也能勉強解決一些生活問題, 很多人就寧愿領低保了。在調查的社區中出現了較為普遍的居民想方設法爭辦低保的現象。與部分低保戶的訪談中了解到，許多學歷比較低的中年人都表示在外找的工作很難找，能找到的都是比較累、上班時間長、每月也卻僅三四百塊錢收入的工作。他們認為與其出去工作然后被取消低保資格，還不如領取一家三口人每月共三四百的低保金。許多有勞動能力的低保對象因為上班工資與低保相差不多就不愿意上班，有些人直接將其視作一項維持生活的收入來源,不再積極設法擺脫貧困,甚至有人認為能夠爭辦到低保的意義不是“低微”而是 “榮耀”，低保人群對低保制度的依賴傾向明顯。