（一） 立法工作的滯后

“1999年國務(wù)院正式頒布并實(shí)施了《城市居民最低生活保障條例》，此后，各地相繼頒布了類似的《條例》，《試行辦法》，《社會(huì)救助實(shí)施細(xì)則》等法律性文件，云南省人民政府于2002年頒布了《云南省城市居民最低生活保障辦法》，2004年云南省財(cái)政廳頒布了《關(guān)于提高我省城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施意見》。”[ 楊桂紅，張肖虎：《城鎮(zhèn)貧困與社會(huì)救助——以云南省為例》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006年，地157頁。]但是這些文件基本上還停留在條例、辦法、細(xì)則上，不具有很強(qiáng)的法律效力，相關(guān)部門還沒有出臺(tái)一部真正意義上的法律法規(guī)來明確從事社會(huì)救濟(jì)的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和義務(wù)、低保工作的操作程序、低保對(duì)象的確定程序、低保對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)、相關(guān)部門及工作人員的義務(wù)及違反法律應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，這嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)低保的工作效率。依法約束行政機(jī)關(guān)及其工作人員和低保對(duì)象的行為，規(guī)范社會(huì)救濟(jì)工作的開展，已是一項(xiàng)迫在眉睫的工作。

（二） 低保制度不完善

1、對(duì)申請(qǐng)者實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況的評(píng)定缺乏科學(xué)的依據(jù)

按照《城市居民最低生活保障條例》第六條的規(guī)定，低保標(biāo)準(zhǔn)為：“按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。”但這一標(biāo)準(zhǔn)缺乏實(shí)際操作性。在所調(diào)查的西正街、文衛(wèi)街等幾個(gè)社區(qū)中，低保資格的確認(rèn)是工作中的一大難點(diǎn)。目前在低保資格的認(rèn)定上，主要參照的標(biāo)準(zhǔn)是勞動(dòng)人口是否下崗、殘疾、患重大疾病等。對(duì)于這些標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定,由于原則上是以單位或醫(yī)院出具的書面證明為準(zhǔn),社區(qū)干部的實(shí)際考核僅作為參考因素,因而很多居民便圍繞這些標(biāo)準(zhǔn)做起文章,設(shè)法使自己進(jìn)入政策許可的范圍。

“對(duì)于處于極端貧困的家庭,可以通過收入來加以識(shí)別。但隨著家庭人均收入的增加,通過收入來識(shí)別貧困也變得很困難。”“在對(duì)收入衡量困難的時(shí)候,往往通過是否就業(yè)來判別是否貧困。”[ 都陽，Albert Park《中國的城市貧困：社會(huì)救助及其效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年12月，第54頁。]基層低保管理人員感到低保資格認(rèn)定中最大的問題之一是隱性就業(yè),即低保對(duì)象一邊在外面偷偷就業(yè),一邊又堂而皇之地領(lǐng)取低保。在所調(diào)查的幾個(gè)社區(qū)里,社區(qū)干部反映,即便根據(jù)保守估計(jì),社區(qū)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象隱性就業(yè)的比例也在50%以上。由于這部分人大多是在私營(yíng)企業(yè)工作或是非正規(guī)就業(yè),其收入一方面不穩(wěn)定,另一方面又很隱蔽,往往很難找到正式的依據(jù)證明其真實(shí)的收入情況,計(jì)算起來非常困難。從調(diào)查的情況來看,目前尚無積極有效的應(yīng)對(duì)措施解決低保資格審核中的這一難題，申請(qǐng)者實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況的評(píng)定缺乏科學(xué)的依據(jù)。

2、缺乏有效的動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)

“隨著申請(qǐng)者家庭收入狀況發(fā)生變化，或者當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，申請(qǐng)者接受現(xiàn)金補(bǔ)助的水平就有三種可能的變化：增加、減少、取消，同時(shí)伴隨著低保對(duì)象的增減。因此，就低保資金的發(fā)放和低保對(duì)象的管理而言，低保制度應(yīng)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，低保制度只對(duì)那些符合條件的人給予一定期限的救助，它所覆蓋的人群應(yīng)當(dāng)是不斷變化的。”[ 楊桂紅，張肖虎：《城鎮(zhèn)貧困與社會(huì)救助——以云南省為例》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006年，第76頁。]鎮(zhèn)雄縣之所以會(huì)出現(xiàn)死人、干部、經(jīng)濟(jì)寬裕者領(lǐng)低保的現(xiàn)象，就是由于沒有很好地實(shí)施城鎮(zhèn)低保的動(dòng)態(tài)管理，鎮(zhèn)雄縣民政局分管低保的副局長(zhǎng)韋祥友在接受生活新報(bào)記者采訪時(shí)透露，至于出現(xiàn)死人領(lǐng)低保，國家公職人員領(lǐng)低保的現(xiàn)象就是因?yàn)榇逦瘯?huì)、社區(qū)把關(guān)不嚴(yán)，沒有很好地實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。因?yàn)榛鶎有畔⒅饕莆赵诨鶎痈刹渴种校麄儧]有進(jìn)行及時(shí)地核實(shí)收入，及時(shí)審批，加上主要干部和民政主管部門沒有盡到及時(shí)監(jiān)管責(zé)任,而導(dǎo)致了“應(yīng)退未退”。

（三） 低保資金沒有形成有效的運(yùn)作機(jī)制

財(cái)政配套資金的出資比例不夠明確，各級(jí)政府投入資金嚴(yán)重不足。首先，四級(jí)財(cái)政配套資金的出資比例不夠明確，即中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、市級(jí)財(cái)政、縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政的各出資多少，按什么比例出資沒有明確。直接影響保障資金的按時(shí)到位和被保障人口的數(shù)量及其保障標(biāo)準(zhǔn)的確定。 其次，近年來中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)低保資金的投入力度逐年增大，但是相對(duì)而言，市、縣級(jí)財(cái)政投入力度明顯不足。作為云南特困縣，鎮(zhèn)雄縣由于財(cái)政緊張的原因，一味依靠中央、省級(jí)財(cái)政資金撥款，當(dāng)?shù)嘏涮踪Y金不能按時(shí)足額到位，造成被保者領(lǐng)取低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上的降低。

（四） 缺乏專業(yè)的低保工作人員隊(duì)伍

1、工作人員業(yè)務(wù)水平不足

低保制度的實(shí)施是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)，并且很講究方法和技巧的工作，而鎮(zhèn)雄縣低保股根本就沒有專業(yè)的低保工作人員。鎮(zhèn)雄縣民政部門沒有專門的低保工作人員—民政局低保股僅有三個(gè)工作人員；社區(qū)居委會(huì)更是沒有專門的編制、缺乏專人管理。在所調(diào)查的社區(qū)中，社區(qū)低保工作人員都不是專人專管，而是在每年低保審計(jì)調(diào)查和發(fā)放低保金期間，臨時(shí)從其他職位中抽調(diào)工作人員，導(dǎo)致低保流動(dòng)性大，低保工作人員業(yè)務(wù)水平不足，工作效率低下。

2、低保人員違規(guī)操作，存在“人情保”“關(guān)系保”

按照低保條例的規(guī)定，政府公布的家庭人均收人標(biāo)準(zhǔn)才應(yīng)是判斷某個(gè)家庭是否可以享受低保待遇的最重要的標(biāo)準(zhǔn)。可是在實(shí)際工作中，由于家庭收入很難核算，普遍地存在著隱性就業(yè)、隱性收入和隱性財(cái)產(chǎn)的情況。所以，鎮(zhèn)雄縣各社區(qū)比較普遍地采用了變通標(biāo)準(zhǔn)，例如參照實(shí)際生活水平、擁有高檔消費(fèi)的情況甚至日常生活形態(tài)等等。另外，低保資格的認(rèn)定及金額的核定具有一定的伸縮性，給了部分工作人員暗箱操作的機(jī)會(huì)，有人趁機(jī)給予那些在低保線上下但有私人關(guān)系的申請(qǐng)者以更多的機(jī)會(huì)或更高的保障金額，這明顯違反了公平、公正、公開的原則。部分工作人員由于自身能力或出于“人情”的壓力存在不按章辦事的現(xiàn)象，家里的親戚、身邊的朋友無論審核合格與否都能享受低保制度，而那些真正需要低保保障的人要獲得低保的保障則困難重重。這不僅是對(duì)救助本質(zhì)的違背，而且會(huì)造成極惡劣的社會(huì)影響。

3、工作人員人力不足

“城市低保工作是新時(shí)期的產(chǎn)物，無論是政府為此所投入的資金，還是被保人數(shù)都以驚人的速度增加，而承擔(dān)此項(xiàng)工作的低保民政部門本來就人少事多。”[ 霍雪蓮：《完善城鎮(zhèn)最低生活保障制度的實(shí)踐對(duì)策探析——以佛山市禪城區(qū)石灣鎮(zhèn)街道三友崗社區(qū)為例》 湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2008年01期，第81頁。 ]鎮(zhèn)雄縣民政局低保股只有三個(gè)工作人員，人力不足，且不是專業(yè)人員，低保部門也沒有專門的辦公經(jīng)費(fèi)和設(shè)置專門的辦公場(chǎng)所，這使得他們很難集中精力、全身心地投入工作，工作效率難以保障。另外，低保管理部門人事調(diào)動(dòng)頻繁，使得工作更加難以開展。韋祥友在被問及應(yīng)該如何追究責(zé)任時(shí)說：“我無法追究責(zé)任，只能糾正工作上的錯(cuò)誤。當(dāng)年的經(jīng)辦人幾經(jīng)調(diào)動(dòng)，現(xiàn)在人都找不到了。”[ 姚時(shí)美:《鎮(zhèn)雄：死人、干部領(lǐng)低保》,生活新報(bào):http://news.sina.com.cn，2010年3月。]而這樣頻繁的人事調(diào)動(dòng)更使得低保工作者不熟悉各社區(qū)家庭的信息，給核實(shí)家庭收入、審核、動(dòng)態(tài)工作及民政部門的監(jiān)管工作難以開展，這是造成“應(yīng)保盡保”困難的直接原因。

（五） 其他方面原因 

1、思想觀念問題

（1）低保對(duì)象安于現(xiàn)狀

由于工作難找且工資普遍較低的縣情導(dǎo)致鎮(zhèn)雄縣城鎮(zhèn)低保對(duì)象安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取，他們大多受教育程度太低，又沒有專門技能，便越來越無力參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，最后習(xí)慣于依賴政府救濟(jì)。這些都體現(xiàn)了低保對(duì)象的不自信和惰性的思想作祟。面對(duì)生活的困難不是勇于挑戰(zhàn)，而是選擇了向困難妥協(xié)，只依靠政府的低保金維持基本的生活。

（2）部分低保干部的“恩賜”觀念

恩賜觀念在鎮(zhèn)雄縣低保基層工作人員中普遍存在。所謂恩賜，就是不單憑被恩賜者的需要，還要看恩賜者的興趣和能力。此觀念導(dǎo)致低保工作在實(shí)際操作過程中仍然堅(jiān)持重點(diǎn)解決和逐步推進(jìn)，還出現(xiàn)低保申請(qǐng)時(shí)間過長(zhǎng)，對(duì)上訪人員要求未能及時(shí)辦理，街道干部不能盡職盡責(zé)等等問題。許多低保工作人員沒有把這項(xiàng)工作當(dāng)成是自己的義務(wù)，沒有把公平、公開、公正的宗旨放在首位。他們認(rèn)為，那些低保金都是他們對(duì)低保人員的恩賜，至于要給誰、給誰多一些，那得看他們的表現(xiàn)和工作人員的心情。這種觀念的存在是導(dǎo)致了“人情保”、“關(guān)系保”等存在的原因。

2、缺乏宣傳和監(jiān)督

鎮(zhèn)雄縣各級(jí)財(cái)政部門沒有加強(qiáng)對(duì)資金的管理和監(jiān)督。首先，沒有確保資金專款專用和不被擠占、挪用,沒有保證資金的合理有效使用，更沒有保障資金在使用中接受財(cái)政和審計(jì)部門的檢查、審計(jì)及社會(huì)監(jiān)督；資金發(fā)放過程中缺乏主管部門的審查復(fù)核,沒有采取措施保障社會(huì)監(jiān)督；存在嚴(yán)重工作人員權(quán)力濫用的現(xiàn)象,沒有真正發(fā)揮最低生活保障制度的功能。其次，缺乏低保政策宣傳,在調(diào)查的幾個(gè)社區(qū)中甚至沒有一個(gè)公告欄用于宣傳低保政策和對(duì)低保實(shí)施全過程的公示，即使存在嚴(yán)重的暗箱操作也很難被人發(fā)現(xiàn)。致使鎮(zhèn)雄縣低保花名冊(cè)在第一次網(wǎng)上公開就被發(fā)現(xiàn)有許多不合格者領(lǐng)低保的現(xiàn)象。