作為行政審批改革中的一項重要制度措施，行政審批權力清單制度的推出頗受關注。但是到目前為止，由于改革進程緩慢，權力清單制度的建構還處在初級階段，存在眾多問題，例如清單的制定缺乏明確的法律依據(jù)，缺少明確統(tǒng)一的法律標準和有效的配套措施。如何將權力清單中缺乏合法性依據(jù)的審批事項進行去除，如何完善權力清單制度的相關配套和評價措施，以及如何設限禁止不符合法律規(guī)定的審批事項進入權力清單，都是在行政審批權力清單制度中需要考慮的問題。

引言

隨著中國成為WTO成員、經(jīng)濟體制由原先的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型，原先的政府管理機制已經(jīng)無法適應現(xiàn)在高速發(fā)展的社會，而行政審批制度的相關有效的法律規(guī)范又處于缺乏狀態(tài)，因此，行政審批制度中一些問題越來越醒目，有些甚至已經(jīng)成為生產(chǎn)力發(fā)展的障礙。在這樣的趨勢下，政府需要調整自身權力大小和范圍，以適應經(jīng)濟發(fā)展的需求。

為了解決這一迫切的需求，2001年9月24日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于成立國務院行政審批制度改革工作領導小組的通知》（國辦發(fā)〔2001〕71號），并且成立了國務院行政審批制度改革工作領導小組，并開始全面推行行政審批制度的改革。而為了加強權力運行制約和監(jiān)督體系建設，深化行政審批制度改革，加快政府職能轉變，促進政府治理體系現(xiàn)代化，把政府權力關進制度的籠子里，打造有限、有為、有效的法治政府和服務型政府，實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建設新目標，2013年，十八屆三中全會中審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”由此權力清單制度開始實行。而為了落實權力清單制度，國務院在幾年間相繼發(fā)出通知，在國務院各部門和地方各級政府之間推行權力清單。

截止2017年2月9日，國務院分9批審議通過取消和下放的國務院部門行政審批事項共618項，其中取消491項、下放127項。全國31個省份已全部公布省級政府部門權力清單，其中17個省份公布了市縣兩級政府部門的權力清單和責任清單。[ 參見中國機構編制網(wǎng)。截止日期：2017年2月9日。]

一、審批權力清單制度的概念、成因與意義

（一）審批權力清單制度的概念

審批權力清單制度是指政府及其工作部門或者其他法律、法規(guī)授權主體在對其所行使的公共權力進行了全面梳理的基礎上，將職權目標實施主體、相關法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單形式進行列舉和圖解，并公之于眾；行政機關行使職權，依法律、法規(guī)、規(guī)章及其清單進行，清單之外的事項一律不得行使權力。[ 任進：《推行政府及部門權力清單制度》，載《行政管理改革》2014年第12期。]設立行政審批權力清單制度的基本程序，首先是將行政機關的行政審批權能進行全面的梳理和整合，然后在此基礎上將權力入單，制定權力清單的目錄，梳理權力行使的流程，確保“法無授權不可為”，權力被關在制度的籠子里，只能按照法律規(guī)定來行使，由此最大限度地限制行政機關及其工作人員的自由裁量權，使得他們不能在權力清單之外行使權力。最后，通過列明的權力清單，政府內部機構之間相互協(xié)調，相互優(yōu)化和整合，以加速政府職能的轉變。

（二）審批權力清單制度的成因

1.根本原因

自從社會主義市場經(jīng)濟開始建立，經(jīng)濟體制由原來的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型，自由市場不再像過去的計劃經(jīng)濟體制一樣需要過多的國家管理和調控，從而，過去大量存在的政府管理和行政審批機制無法適應現(xiàn)在自由市場中企業(yè)對降低進入市場的門檻的需要，由此，政府需要對管理機制進行改革和調整，需要調整自身權力大小和范圍，以適應經(jīng)濟發(fā)展的需求。而為了處理好政府與市場之間的關系，全面履行政府職能，需要完成兩個方面的任務：一是政府把該放的權力放開、放徹底；二是政府把該管的事情管好、管到位。[ 程文浩：《國家治理過程的“可視化”如何實現(xiàn)——權力清單制度的內涵、意義和推進策略》，載《政治評論》2014年第9期。]而為了約束政府的權力，權力清單制度應運而生。

2． 直接原因

權力清單是順應行政審批體制改革的一項重要制度。《行政許可法》頒布后，認定行政審批即是行政許可，兩者定義相同，由此對于行政審批和行政許可這兩者的定義長期存在的分歧得到了統(tǒng)一。而即便《行政許可法》對行政許可事項范圍和設立標準進行了規(guī)定，卻沒有引起國務院部門和地方各省政府足夠的重視，有關部門對這之前已經(jīng)設定的行政許可事項并沒有進行定時定期的評估、進行合法性審查；同時，由于立法上對行政許可行為的概念的有關規(guī)定的內涵和外延規(guī)范不夠嚴謹，在《行政許可法》的實施和執(zhí)行過程中，行政審批和行政許可的概念逐漸相背離，因此目前仍然有大量的“非許可類行政審批”、“不屬于行政許可的行政審批”事項存在。

所以，行政審批制度改革的一個重點，即是“將行政審批合并（即將兩個或兩個以上的審批項目合并為一個審批項目）、下放（即將原由上級或上一級行政機關審批的項目下放給下級或下一級的行政機關進行審批）、取消和改變管理方式。”[ 王克穩(wěn)：《我國行政審批與行政許可關系的重新梳理與規(guī)范》，載《中國法學》2007年第4期。] 而在這一過程中，為做到“法無授權不可為”，大力限制政府行政職權，審批權力清單制度由此產(chǎn)生。

（三）審批權力清單制度的意義

1.有利于推動簡政放權進程、深化行政審批體制改革

歷史上，國家從延安時期到改革開放再到如今深化改革進程中，屢次提出“精兵簡政”，強調推動簡政放權。然而結果總是與目標相違背，簡政放權的工作實施之后，“政”和“權”又不斷被收回，經(jīng)過精簡的政府工作機構和政府編制不僅膨脹起來還迅速反彈。這些曾經(jīng)的嘗試表明政府的簡政放權和政府體制改革工作一直處于“一放就亂，一亂就收；一管就死，一死再放” [ 陳坤、仲帥：《權力清單制度對簡政放權的價值》，載《行政論壇》2014年第6期。]的死循環(huán)之中。

為了跳出這個怪圈，需要將行政機關的權力曝光于公眾的眼皮底下，讓權力陽光運作，確保行政機關在簡政放權的工作中把該放的權力放掉，該管的事管住，實現(xiàn)改革的最終目的。而權力清單制度將政府部門的行政職權以清單的形式列舉出來，這一制度的建立將打破過去行政公開不全面、不透明的局面，能夠揭開人民群眾心目中行政機關的權力的神秘的面紗，將行政職權特別是行政審批職權呈現(xiàn)在公眾的視野之中，主動接受廣大人民的監(jiān)督。這使得簡政放權的改革工作運作透明，能夠有效避免行政權力的膨脹和反彈。

2.有利于梳理與解決政府與市場之間的復雜關系

2014年2月11日，李克強總理在國務院第二次廉政工作會議上的講話中提出，“政府管得過多，直接干預微觀經(jīng)濟活動，不僅影響市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，增加交易成本，還容易滋生腐敗。”[ 李克強：《在國務院第二次廉政工作會議上的講話》，發(fā)表時間：2014年2月11日。]市場在資源配置中應當起決定性作用，這是自由市場的最重要的特點。而在過去的經(jīng)濟活動中，由于行政機關權力過大，導致大量行政審批存在，從而經(jīng)營一項業(yè)務通常需要經(jīng)過多重行政審批，這一過程不僅浪費交易成本、浪費時間，而且阻礙了經(jīng)濟活動的開展，在長遠的角度上還會影響經(jīng)濟的發(fā)展。

因此，建立權力清單制度，是從根本上解決這一難題的有效途徑。通過權力清單對行政權力進行界定與限制，明確清單以外的事項不得進行行政審批，從而厘清市場與政府權力之間的界限，該由市場自我調節(jié)和管理的經(jīng)濟活動，政府絕不得進行干預，以保證市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，由此促進經(jīng)濟發(fā)展，為經(jīng)濟發(fā)展提供制度保障。www.628tf.com

3.有利于防止滋生腐敗，督促反腐倡廉工作的進行

正如李克強總理在國務院第二次廉政工作會議上的講話中所說，反腐倡廉，需要通過簡政放權加強源頭治理。[ 同前引6。]由于過去行政審批權力沒有進行公開、權力行使過程不透明，大量行政審批權力存在暗箱操作的空間，許多行使權力者為一己之私，在黑暗中謀取利益，貪污腐敗的現(xiàn)象十分盛行，黨的十八大之后，中央就已經(jīng)查處了數(shù)十位貪污腐敗的高官。

權力清單制度的建立，使得行政權力產(chǎn)生界限，以列舉的方法列明行政權力，能夠有效約束審批權力，降低了行政機關及其工作人員為謀取私利而在權力清單之外濫用權力的可能性；同時，將行政權力透明、公開化，能夠防止權力異化，在行使過程中與原先的規(guī)定相背離，也能夠使得公眾大力督促反腐倡廉工作的進行。