針對(duì)我國行政備案制度存在上述問題，國家應(yīng)當(dāng)制定最低限度的法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行約束和管理，梁光晨教授據(jù)此提出頒布統(tǒng)一的法律——《行政備案法》的建議，讓備案制度有完善的法律依據(jù)，能夠在法律規(guī)范之下有條不紊地運(yùn)行。如何完善我國的行政備案制度，我認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面著手。

（一）為行政備案提供統(tǒng)一原則

統(tǒng)一的原則是制度內(nèi)部和諧的重要保障。首先，統(tǒng)一的原則對(duì)于備案制度的運(yùn)行具有指導(dǎo)作用，它規(guī)定的是該領(lǐng)域所需遵循最低限度的行為準(zhǔn)則；其次，法律原則的概括性決定了其適用的柔性、廣泛性。實(shí)踐中，難免存在不屬于法律調(diào)整范圍內(nèi)的行為、活動(dòng)，行政主體此時(shí)便需運(yùn)用原則來解決問題；最后，統(tǒng)一原則又是對(duì)行政主體的一種約束，限制行政主體自由裁量的范圍，防止權(quán)力泛濫。大多數(shù)的行政備案作為行政審批的替代性和應(yīng)急性產(chǎn)物，其特殊的產(chǎn)生背景造成這樣的現(xiàn)狀：缺乏指導(dǎo)備案制度的統(tǒng)一原則，備案制度陷入一種覆蓋過多且混亂的狀態(tài)。因此，亟需統(tǒng)一的原則對(duì)備案實(shí)行指導(dǎo)。雖然行政法領(lǐng)域已有其基本原則，備案也應(yīng)當(dāng)屬于行政法的調(diào)整范圍之內(nèi)，但作為調(diào)整所有行政行為的基本原則，它們顯得過于泛泛，對(duì)行政備案的規(guī)范力度有限。所以，根據(jù)行政備案自身的特點(diǎn)設(shè)定的基本原則才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)備案的指導(dǎo)和規(guī)范。

1.合法性原則。合法性原則是所有法律規(guī)范的根本性原則，要求行政職權(quán)必須基于法律法規(guī)的授予才能存在，即必須是符合規(guī)定的行政主體、設(shè)定行政備案必須在法律允許的范圍之內(nèi)。

2.便利相對(duì)人原則。服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變重點(diǎn)在于是否能夠?yàn)橄鄬?duì)人提供便利，行政主體在備案過程中應(yīng)當(dāng)提高行政效率，拓寬權(quán)力行使方式，及時(shí)有效地行使權(quán)力。在最新試行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案辦法》中，將備案的一般方式從紙質(zhì)備案轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)上備案，就是便利相對(duì)人原則的最佳體現(xiàn)。

3.公開原則。公開是公眾參與這一民主權(quán)利的體現(xiàn)，有利于提高增強(qiáng)行政主體行為的透明度。公開不僅僅是備案結(jié)果的公開，還有備案程序的公開。只要不涉及國際秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私的行政備案事項(xiàng)，必須將備案的程序和結(jié)果公開：一方面是為了監(jiān)督行政主體行使權(quán)力，另一方面是為社會(huì)公眾提供了信息來源。

4.權(quán)利（力）義務(wù)相對(duì)原則。行政主體和相對(duì)人的權(quán)利（力）義務(wù)都是相對(duì)的，創(chuàng)設(shè)過分的權(quán)利（力）或是科以過多義務(wù)都是不可行的。

（二）明確備案設(shè)定及其調(diào)整的范圍

1.備案的設(shè)定。目前，行政備案的設(shè)定項(xiàng)目過多、不夠規(guī)范。設(shè)定的主體、設(shè)定的依據(jù)呈現(xiàn)多樣化：1）許多沒有立法權(quán)的行政主體也在設(shè)定備案；2）法律、法規(guī)、規(guī)章乃至其他規(guī)范性文件都可以設(shè)定備案。誰有權(quán)、依據(jù)什么、有多少權(quán)限設(shè)定行政備案還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定。明確設(shè)定行政備案的位階權(quán)限，對(duì)備案制度的規(guī)范運(yùn)行有著關(guān)鍵作用，行政許可、行政處罰都明確規(guī)定了設(shè)定具體行政行為的權(quán)限。例如，法律可以設(shè)定任何種類的行政處罰，行政法規(guī)則可設(shè)定出限制人身自由以外的處罰。備案的設(shè)定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格參照《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等文件制定都必須由有權(quán)限的主體進(jìn)行，各主體之間必須分工明確，不得逾越依法享有的權(quán)限范圍。2010年頒布的《廣州市行政備案管理辦法》中，唯人民政府可以規(guī)章的形式設(shè)定備案，其他行政機(jī)關(guān)沒有這一立法權(quán)[ 譬如《廣州市行政備案管理辦法》（廣州市人民政府令第50號(hào)）第5條規(guī)定，行政備案應(yīng)當(dāng)由市人民政府以規(guī)章的形式設(shè)定。本市其他行政機(jī)關(guān)不得以任何形式設(shè)定行政備案。]。

2.備案的調(diào)整范圍。現(xiàn)行制度下，行政備案的管轄范圍過于廣泛，涉及各方面的行政事項(xiàng)。行政備案主要行的是事后監(jiān)督職責(zé)，需與行政審批嚴(yán)格區(qū)別開，不能披著備案的外衣，行審批許可之實(shí)。已經(jīng)設(shè)定許可或者審批的事項(xiàng)不得再設(shè)定行政備案，以免造成行使混亂。同樣在《廣州市行政備案管理辦法》中，辦法第六條通過肯定的形式列舉了五項(xiàng)可以設(shè)定許可范圍；第七條中又以否定的方式，概括了三種不得設(shè)定備案的情況，較為清新地闡明了行政備案的調(diào)整范圍。該辦法對(duì)備案調(diào)整范圍的規(guī)定比較完善，也較為可行，其他地區(qū)可予以借鑒。 

（三）規(guī)范與完善行政備案程序

行政備案屬于程序性的行政行為，需要法律程序予以規(guī)范。現(xiàn)實(shí)卻是備案領(lǐng)域目前還未形成像行政許可、行政處罰一樣完善的程序性規(guī)定，大多數(shù)的備案僅就期限、所需報(bào)送的材料作了簡要的規(guī)定，而缺乏全面具體的程序規(guī)范。完備的程序有利于提高公眾對(duì)于行政決定的可接受性，實(shí)現(xiàn)實(shí)體法上的效果。但顯然，我們還未賦予程序其應(yīng)有的重要性。基于這樣的現(xiàn)狀，豐富完善規(guī)范備案制度的程序迫在眉睫。具體來講，主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面對(duì)程序予以規(guī)范。

1.方式。過去，備案主要采用提交紙質(zhì)文件的書面?zhèn)浒阜绞健５S著當(dāng)今社會(huì)信息化的迅速發(fā)展，“電子備案”這種新型的備案方式甚囂塵上，為公眾提供了高效、便民的服務(wù)，同時(shí)也減輕了政府的負(fù)擔(dān)。[ 譬如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》（環(huán)保保護(hù)部令第41號(hào)）第7條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案采用網(wǎng)上備案方式。]行政主體可以提供電子和紙質(zhì)兩種備案方式：“電子備案”由行政主體建立網(wǎng)上備案的申請(qǐng)平臺(tái)，并向公眾公布平臺(tái)網(wǎng)址；不具備網(wǎng)上申請(qǐng)條件或?qū)儆诒Ｃ茼?xiàng)目的則可以選擇紙質(zhì)申請(qǐng)。個(gè)人、組織根據(jù)自身情況，選擇更有利于自身的備案方式。

2.期限。此處的期限含義豐富：其一，是相對(duì)人備案申請(qǐng)的期限。各文件應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定事項(xiàng)的難易程度，設(shè)定不同的期限。如《國務(wù)院營業(yè)性演出條例》中要求單位領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照30日內(nèi)備案，《廣州市行政備案管理辦法》中事前備案在實(shí)行相應(yīng)行為前5個(gè)工作日申請(qǐng)備案。其二，行政主體接收材料之后，應(yīng)當(dāng)做出決定的期限。在眾多備案中，只規(guī)定了相對(duì)人應(yīng)當(dāng)在多少日內(nèi)備案，卻未涉及行政主體對(duì)材料審查做出應(yīng)答的期限。類似于行政訴訟中，人民法院七日內(nèi)決定是否立案，這一期限規(guī)定是對(duì)行政主體的督促和鞭策，有利于提高行政效率，防止行政主體推諉拖延，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。其三，若材料不符合形式規(guī)定，則要求相對(duì)人改正的期限。其四，是行政主體在對(duì)材料存檔備查后，將備案結(jié)果向社會(huì)公布的期限。期限的明確不僅是對(duì)雙方當(dāng)事人的約束、對(duì)行政效率的保障，也是備案制度規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)。

3.形式審查。備案制度中接收及審查材料的程序可以參考行政訴訟法中對(duì)立案程序的規(guī)定。行政訴訟對(duì)立案登記實(shí)行的是形式審查，如果符合條件則必須向當(dāng)事人出具準(zhǔn)予立案的書面憑證。同樣，在備案當(dāng)中在收集、整理材料之后對(duì)其進(jìn)行的也應(yīng)是形式上的審查，其標(biāo)準(zhǔn)以及所需的材料由具體的法律法規(guī)辦法予以明確。相對(duì)人依照規(guī)定準(zhǔn)備、報(bào)送材料。若符合審查標(biāo)準(zhǔn)，行政主體必須向備案的相對(duì)人出具書面憑證；若不符合，也需一次性向當(dāng)事人告知需要補(bǔ)正的內(nèi)容，由當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)予以補(bǔ)正。

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4.公開。“公開”是指面向公眾，不加隱蔽，把秘密公布出來。公開不僅僅是針對(duì)備案結(jié)果的公開，還有備案程序的公開透明。隨著社會(huì)的信息化加速，程序公開成為可能。行政主體可以將進(jìn)度信息及憑證等上傳至網(wǎng)站，相對(duì)人可以通過網(wǎng)上申請(qǐng)平臺(tái)來跟蹤備案的進(jìn)度。結(jié)果的公示公開要及時(shí)、有條理，行政主體在存檔備查之后應(yīng)在法定期限將備案結(jié)果公告公開。除此之外，行政備案事項(xiàng)數(shù)量龐大，如果不整理、不分類，長此以往，備案事項(xiàng)將會(huì)成為一鍋大雜燴。因此，需要行政主體分配專門的人員定期對(duì)已經(jīng)公開的行政備案進(jìn)行整理，保證公開信息的規(guī)范性和條理性。

5.事后監(jiān)管。在整個(gè)的備案程序之中，備案的申請(qǐng)不是最終結(jié)果。但實(shí)踐中很多備案制度都缺乏后續(xù)的監(jiān)管手段，這樣一來會(huì)影響備案的社會(huì)效果，可能還會(huì)對(duì)社會(huì)造成不利影響。如果針對(duì)后續(xù)監(jiān)督影響較大的領(lǐng)域或事項(xiàng)，需要制定新的辦法來進(jìn)行規(guī)范。例如環(huán)境領(lǐng)域頒布的事后監(jiān)管辦法來規(guī)范環(huán)境項(xiàng)目申報(bào)之后的運(yùn)行情況，避免危險(xiǎn)情況的發(fā)生。

事后的監(jiān)管主要涉及三個(gè)方面的內(nèi)容，其一，是對(duì)于相對(duì)人信息收集的監(jiān)管。由于存檔的信息是為之后的行政行為提供基礎(chǔ)，因此行政機(jī)關(guān)對(duì)于接收材料必須及時(shí)地進(jìn)行整理、歸類、公開并存檔備查，并定期對(duì)材料進(jìn)行后續(xù)管理——無效的予以標(biāo)記或?qū)ｉT分類。其二，基于存檔的材料督促相對(duì)人在進(jìn)行活動(dòng)之時(shí)遵守法律規(guī)定，并在發(fā)現(xiàn)其違法之時(shí)，及時(shí)依據(jù)存檔信息啟動(dòng)相關(guān)的行政執(zhí)法手段。其三，除了通過對(duì)程序和結(jié)果的公開讓公眾對(duì)行政主體的行為監(jiān)督，還需要有與行政主體處于相同地位的檢察機(jī)關(guān)或者法制機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，規(guī)范其行為。

6.救濟(jì)手段。為了保障相對(duì)人的合法權(quán)益，行政救濟(jì)在備案制度中不可或缺。行政救濟(jì)是指相對(duì)人的合法權(quán)益受到因行政行為造成的損害時(shí)，有權(quán)向有權(quán)機(jī)關(guān)申訴控告、申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。申訴的適用主要是基于相對(duì)人發(fā)現(xiàn)行政主體違法處理或者不正當(dāng)處理材料的情況；至于行政復(fù)議和行政訴訟，由于它們屬于具備嚴(yán)格程式的救濟(jì)途徑，主要適用于相對(duì)人合法權(quán)利受到侵害的情形。最后，行政備案中接受申訴控告、復(fù)議申請(qǐng)、訴訟的權(quán)力主體必須及時(shí)核實(shí)、處理，并且在規(guī)定期限內(nèi)答復(fù)相對(duì)人。

7.法律責(zé)任承擔(dān)。行政主體和相對(duì)人在備案過程中，要在法律規(guī)定的范疇內(nèi)活動(dòng)，如若違反則要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。對(duì)行政主體來說，其一，如果不具備設(shè)定備案權(quán)限的主體或以非法定形式頒布的文件，對(duì)行政主體監(jiān)督的機(jī)關(guān)可以將其予以撤銷。其二，設(shè)定備案之時(shí)，行政主體如果存在下列的情況：不作為、拖延備案、拒絕備案、應(yīng)拒絕卻接受備案、未及時(shí)公開備案結(jié)果、未及時(shí)告知相對(duì)人補(bǔ)正內(nèi)容等其他違法行為之時(shí)，由有權(quán)機(jī)關(guān)（上級(jí)政府機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、法制機(jī)構(gòu)等）責(zé)令其改正或?qū)ζ涮幰孕姓幏帧?duì)相對(duì)人來講，逾期報(bào)送材料或報(bào)送虛假材料的話，應(yīng)由行政主體先責(zé)令其限期改正，否則將根據(jù)其行為的嚴(yán)重程度對(duì)其進(jìn)行行政處罰。行政備案實(shí)踐中，不可避免會(huì)發(fā)生權(quán)力濫用和造成合法權(quán)益受損的情況，因此必須加強(qiáng)法律的規(guī)范，明確雙方的責(zé)任承擔(dān)，才能保證行政備案的依法運(yùn)行。