當(dāng)前，學(xué)者們對于行政備案的法律概念仍存在爭議，主要是因?yàn)樵谛姓浒感再|(zhì)定位上存在分歧，行政備案是屬于法律行為還是事實(shí)行為？我們可以從兩種行為之間的主要區(qū)別來判斷行政備案的法律性質(zhì)。

行政法律行為和行政事實(shí)行為主要區(qū)別在于以下三點(diǎn)：1.法律調(diào)整的重點(diǎn)不同。行政法律行為中，意思表示是其基本構(gòu)成要素，行政事實(shí)行為則主要關(guān)注行為自身及其結(jié)果。2.產(chǎn)生的法律效果不同。行政法律行為直接產(chǎn)生特定的法律效果，行政事實(shí)行為則不直接產(chǎn)生影響相對人權(quán)利義務(wù)的法律效果。3.審查性質(zhì)不同。對行政法律行為而言，主要在于對其合法有效性的審查；行政事實(shí)行為則只是對其合法性的認(rèn)識，無關(guān)乎有效性的判斷。

上述三點(diǎn)中，產(chǎn)生的法律效果不同是影響備案法律性質(zhì)的主要因素。無論是我國的法律規(guī)定或是實(shí)踐，行政主體在行政備案中僅是收集整理、存檔備查的行政行為，行政備案的目的都不是為了產(chǎn)生特定的法律效果，而僅僅是作為行政決策和行政執(zhí)法的程序性前置性行為，為其后續(xù)行為提供依據(jù)。不同于審批，行政備案中的行政主體沒有創(chuàng)設(shè)權(quán)利的權(quán)力，不會影響相對人的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)，也就不會產(chǎn)生約束相對人的特定法律效果。[賀偉：《淺析行政事實(shí)行為》，載《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版》2006年第S1期。]因此，行政備案本身不會對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，應(yīng)當(dāng)屬于行政事實(shí)行為。

三、行政備案制度的基本功能

行政備案制度的運(yùn)行對當(dāng)今政府轉(zhuǎn)型、法治社會的建設(shè)有著重大意義。轉(zhuǎn)變政府管理方式，節(jié)約政府管理成本，提高行政事務(wù)辦理能力，從而形成行政主體以及行政相對人雙贏的局面。行政備案作為一種新型政府職能方式，不僅是行政審批的替代物，更有其自身獨(dú)立的價值。備案制度對行政主體，相對人，甚至于對整個社會、市場、貿(mào)易環(huán)境，都起著至關(guān)重要的作用。

（一）行政主體角度

對行政主體而言，行政備案是行政主體決策和決定的信息基礎(chǔ)，規(guī)范行政主體的行為。其一，任何行政行為的做出都必須具備確實(shí)有力的事實(shí)依據(jù)，因此行政主體在決策時，信息的重要性不言而喻。只有掌握了完整、準(zhǔn)確、及時的信息，行政主體才能科學(xué)決策，例如環(huán)境評價政策的作出必須以相對人報送的材料為參考。然而，由于信息收集具有一定的時間性，不可能臨到要決策之時再告知當(dāng)事人要求其報送材料，這樣不僅浪費(fèi)行政資源，更是降低了行政效率。行政備案作為收集、整理信息的過程，屬于決策的前置性程序，是行政主體獲得信息最為有效、便捷的方式，為行政主體準(zhǔn)確、及時、科學(xué)做出決策奠定了基礎(chǔ)；其二，對相對人的活動實(shí)行事后監(jiān)管，為行政執(zhí)法奠定基礎(chǔ)。為了提高行政效率、方便相對人，我國行政審批制度改革深入推進(jìn)、下放行政權(quán)。不同于行政審批的事前監(jiān)督制度，行政備案通過對相對人從事的活動實(shí)行備案監(jiān)督，盡可能減小危險發(fā)生的可能性或是及時對發(fā)生的不利后果進(jìn)行補(bǔ)救。一旦相對人在運(yùn)行特定事項(xiàng)之時出現(xiàn)違法行為，行政主體可以責(zé)令改正或?qū)ζ溥M(jìn)行行政處罰。此時，存檔備查的材料便可以成為行政主體執(zhí)法的依據(jù)。其三，備案制度可以規(guī)范行政主體的行為，限制行政主體的權(quán)力。行政主體必須依照法律法規(guī)履行職責(zé)，對相對人報送的材料要進(jìn)行及時地收集、整理及存檔備查。沒有正當(dāng)理由，拒絕、拖延辦理或有其他違反程序性規(guī)定行為的行政主體應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

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（二）相對人角度

對相對人而言，行政備案制度既是一種便利，也是一種限制。其一，備案制度便捷相對人，實(shí)現(xiàn)了信息公開。行政備案之下，相對人進(jìn)行備案所需特定的事項(xiàng)不再需要經(jīng)行政主體的批準(zhǔn)，經(jīng)備案后即可進(jìn)行。減輕了相對人的負(fù)擔(dān)，給予了他們相當(dāng)程度的自由度。行政主體決定存檔備查后，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將信息向公眾公開，接受社會的監(jiān)督，以此限制行政權(quán)力的濫用，保證相對人的合法權(quán)益。[ 譬如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案辦法》第7條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案完成后，在三個工作日內(nèi)通過市級環(huán)境保護(hù)主管部門網(wǎng)站向社會公開，接受公眾監(jiān)督。]其二，備案能夠約束相對人的行為。相對人必須依法報送從事特定事項(xiàng)的材料，并且對材料的真實(shí)性、合法性、有效性負(fù)責(zé)。例如， 2017年1月1日試行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案辦法》中第三條規(guī)定，“備案的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等要求，建設(shè)單位對建設(shè)項(xiàng)目及其環(huán)境影響登記表內(nèi)容的合法性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。”這里明確了相對人的義務(wù)，為相對人的行為提供的法律依據(jù)，使其有法可依。

（三）社會、市場主體角度

對整個社會、市場主體而言，行政備案制度為其提供了一種新型規(guī)范。其一，備案制度為社會和市場秩序提供了一種新的運(yùn)行模式，給予以企業(yè)為主要構(gòu)成部分的相對人高自由度，增強(qiáng)了市場活力。例如，上海自貿(mào)區(qū)試行改革審批制為備案制，由于自貿(mào)區(qū)本身的信息化、創(chuàng)新性，政府不再需要像以前一樣“批項(xiàng)目”，而是由市場發(fā)揮作用，依靠服務(wù)的開放來進(jìn)行優(yōu)質(zhì)的資源配置。其二，行政備案制度規(guī)范了市場秩序，凡事都依靠行政審批已經(jīng)無法滿足當(dāng)今社會個人、組織的需求，審批的耗時性導(dǎo)致效率的低下，社會、市場滯后，嚴(yán)重甚至引起秩序混亂。備案制度的出現(xiàn)彌補(bǔ)了這一不足，實(shí)現(xiàn)了對行政事項(xiàng)的分流，社會和市場秩序得到很大的改善。