審批權(quán)力清單制度作為行政審批體制改革中重要的一環(huán)，它所產(chǎn)生的作用與影響不容小覷。盡管目前的建立與公開(kāi)過(guò)程中展現(xiàn)出較多的法律問(wèn)題，但依然可以采取相應(yīng)的改進(jìn)措施，使得這一制度完善起來(lái)。

第一個(gè)問(wèn)題是，首先需要解決權(quán)力清單的合法性問(wèn)題。合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是行政許可法關(guān)于行政許可設(shè)定權(quán)限的規(guī)定。

（一）行政審批評(píng)價(jià)機(jī)制的建立和完善

目前，權(quán)力清單公開(kāi)事項(xiàng)仍然多而繁雜，并沒(méi)有發(fā)揮其功能，權(quán)力清單中大量存在不合法審批事項(xiàng)。而同時(shí)，行政審批權(quán)利清單的建立并不是一蹴而就的事情，并不代表一旦建立好，就可以不再進(jìn)行后續(xù)的評(píng)估和更新，即便在設(shè)立之初符合法律規(guī)定的審批事項(xiàng)，隨著法律的推陳出新，以及時(shí)間的變化和實(shí)施的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境不停發(fā)展，也會(huì)喪失存在的法律依據(jù)和合理性，因此需要激活和完善相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果不停更新權(quán)力清單。

《行政許可法》第20條規(guī)定了行政許可的評(píng)價(jià)制度。[ 《行政許可法》第20條規(guī)定，行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過(guò)本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見(jiàn)報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政許可的設(shè)定和實(shí)施提出意見(jiàn)和建議。]根據(jù)法律規(guī)定，行政審批的評(píng)價(jià)機(jī)制主體由兩部分構(gòu)成，一是行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)，二是公民、法人以及其他組織。許可實(shí)施機(jī)關(guān)既要對(duì)公布的行政許可進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，又要對(duì)實(shí)施情況以及必要性進(jìn)行適時(shí)評(píng)價(jià)。這是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理的過(guò)程，需要實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)行政許可的進(jìn)展情況進(jìn)行有意識(shí)的監(jiān)控，并及時(shí)作出反饋，向行政許可制定機(jī)關(guān)提出修改意見(jiàn)。

行政審批評(píng)價(jià)機(jī)制是一個(gè)事后監(jiān)督的機(jī)制，對(duì)已經(jīng)設(shè)定的行政許可進(jìn)行的評(píng)估，主要有賴于行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織的評(píng)估和完善。目前說(shuō)來(lái)，大部分公開(kāi)的行政審批權(quán)力清單都伴有公開(kāi)意見(jiàn)欄，就江蘇省而言，對(duì)公開(kāi)的清單的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性有異議的公民、法人及其他組織可以實(shí)名在江蘇省機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)上留言，提出自己的意見(jiàn)和建議。但是，真實(shí)性、準(zhǔn)確性以及完整性并不能完整地評(píng)價(jià)一項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)除了應(yīng)當(dāng)包括這三個(gè)指標(biāo)之外，還應(yīng)當(dāng)按照行政許可法第20條的規(guī)定，考慮該行政許可的必要性、合法性以及合理性。不僅是公民、法人和其他組織，行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)在實(shí)施過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)衡量可行性，包括：行政許可的實(shí)施是否滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、行政許可的存在有無(wú)必要、行政許可的實(shí)施程序是否合法、行政許可的實(shí)施是否符合比例性原則。

經(jīng)過(guò)對(duì)行政審批的評(píng)估，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、迅速地對(duì)意見(jiàn)和建議作出反饋。如果行政審批事項(xiàng)不合法，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)廢止該項(xiàng)審批，并向制定規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)書(shū)面提出意見(jiàn)。如果行政審批事項(xiàng)不合理，或是經(jīng)評(píng)估發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)行政審批不再具有存在的必要，行政機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)向制定法律規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)提出修改意見(jiàn)，并根據(jù)修改后的法律文件及時(shí)對(duì)行政審批事項(xiàng)作出調(diào)整。

（二）完善相應(yīng)的責(zé)任清單制度

權(quán)力清單設(shè)定了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力界限，將一些沒(méi)有設(shè)立依據(jù)的權(quán)力清理出去，并且明確規(guī)定了哪些行政職權(quán)事項(xiàng)政府必須為、哪些事項(xiàng)不能為，把行政職權(quán)裝進(jìn)了制度的籠子里，使得權(quán)力的行使規(guī)范化，壓縮了權(quán)力尋租的空間。但是，行政機(jī)關(guān)仍然存在不作為、消極作為以及超越職權(quán)等行為，如果不對(duì)其以限制，將無(wú)法發(fā)揮權(quán)力清單的作用，因此，建立和權(quán)力清單相配套的責(zé)任清單制度尤為關(guān)鍵。

比較權(quán)力清單和責(zé)任清單這二者的關(guān)系，從對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的效果的影響而言，比起權(quán)力清單，責(zé)任清單更加具有約束行政行為效力，因?yàn)樗鼘?duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為構(gòu)成了相當(dāng)明確具體的責(zé)任約束和考量。同時(shí)，權(quán)力清單制度的建立與完善為責(zé)任清單制度的建立提供了現(xiàn)實(shí)可能性。因?yàn)椋羰侵淮嬖跈?quán)力清單，在這種情況下，行政機(jī)關(guān)無(wú)限的權(quán)力與有限的責(zé)任是不對(duì)稱的，一定會(huì)造成權(quán)力的濫用。因此，行政機(jī)關(guān)要在建立權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)上，著手責(zé)任清單制度的建設(shè)與完善，“要按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制”。[ 崔浩、桑建泉：《責(zé)任清單制度的建構(gòu)理念與責(zé)任關(guān)系》，載《行政管理改革》2015年第6期。]

責(zé)任清單中所列明的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)以及承擔(dān)的責(zé)任。[ 馮濤、龐明禮：《有關(guān)行政責(zé)任的若干理論問(wèn)題初探》，載《山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第5期。]責(zé)任清單需要依據(jù)有關(guān)的法律規(guī)范性文件，將行使權(quán)力的過(guò)程拆分為不同的步驟，針對(duì)各個(gè)步驟中機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)賦予明確具體的表述，使得每一項(xiàng)權(quán)力都有對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，并有具體而明確的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)中國(guó)法制網(wǎng)的報(bào)道，截止2016年1月31日，全國(guó)31個(gè)省份已全部公布省級(jí)政府部門(mén)權(quán)力清單，其中24個(gè)省份公布了責(zé)任清單，17個(gè)省份公布了市縣兩級(jí)政府部門(mén)的權(quán)力清單和責(zé)任清單。[ 同前引1。]然而，受現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章的限制，許多省份當(dāng)前公示的各部門(mén)責(zé)任清單中仍有部分事項(xiàng)與全面深化改革的要求不相適應(yīng)，仍存在“一件事情多部門(mén)辦理”、部門(mén)職責(zé)交叉重疊、審批事項(xiàng)辦理時(shí)限長(zhǎng)、蓋章多、收費(fèi)多、中介多、材料多等“一長(zhǎng)四多”現(xiàn)象。行政機(jī)關(guān)需要充分聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)，努力解決行政審批中的突出矛盾和問(wèn)題，加快形成權(quán)限清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的地方政府機(jī)構(gòu)職能體系。

（三）統(tǒng)一權(quán)力清單制定格式

從日前公布的行政權(quán)力清單來(lái)看，地方各省都各自為政，按照當(dāng)?shù)卣O(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行行政權(quán)力清單的公開(kāi)事項(xiàng)，各省之間缺乏一個(gè)共同的、統(tǒng)一的權(quán)力清單的公布標(biāo)準(zhǔn)，這使得衡量和評(píng)價(jià)各省權(quán)力清單公開(kāi)的工作情況的行為變得困難，也使得各省的權(quán)力清單公開(kāi)程度參差不齊，差距較大。

例如，以科技審批來(lái)看，山西省有37項(xiàng)，安徽省有39個(gè)項(xiàng)目，遼寧省才有9項(xiàng)。而各省的發(fā)改部門(mén)審批權(quán)事項(xiàng)，陜西省有11項(xiàng)，安徽省有25項(xiàng)，遼寧省才僅僅9個(gè)項(xiàng)目。又比如，在教育領(lǐng)域，遼寧省有2個(gè)審批事項(xiàng)，安徽省有40個(gè)項(xiàng)目，山西省才7項(xiàng)。

統(tǒng)一權(quán)力清單的制定形式意義重大。首先，統(tǒng)一形式之后，各省之間將會(huì)有共同的衡量權(quán)力清單公開(kāi)情況的指標(biāo)，各省完成情況將會(huì)產(chǎn)生鮮明的對(duì)比。在此對(duì)比下，能夠有效督促公開(kāi)情況不佳的省份更新和完善；其次，高效便民是行政法上的一項(xiàng)基本原則，所有的行政行為都應(yīng)當(dāng)圍繞這一原則而進(jìn)行。高效便民原則包含便利當(dāng)事人原則，要求在行政工作活動(dòng)中不得增加行政相對(duì)人的程序負(fù)擔(dān)，站在相對(duì)人角度上為其著想，方便相對(duì)人到行政機(jī)關(guān)辦理相關(guān)事宜。在行政公開(kāi)中，對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的公開(kāi)的格式，便于他們?cè)谑潞蟊O(jiān)督過(guò)程中快捷操作，能夠在此過(guò)程中減輕公眾搜索和查閱相關(guān)事項(xiàng)的負(fù)擔(dān)，從而達(dá)到高效便民的目的。因此，應(yīng)當(dāng)由中央對(duì)地方各省的權(quán)力清單公開(kāi)形式設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，由各省嚴(yán)格執(zhí)行，從而完成全國(guó)的權(quán)力清單公開(kāi)的統(tǒng)一。

除了以上三點(diǎn)之外，在制定權(quán)力清單過(guò)程中，還要保證程序正當(dāng)。程序正當(dāng)作為行政法中的一項(xiàng)基本原則，主要包括行政公開(kāi)原則、公眾參與原則和回避原則。行政公開(kāi)原則要求除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，以實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)、了解權(quán)。而公眾參與要求行政機(jī)關(guān)作出重要規(guī)定或決定，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)，特別是作出對(duì)行政相對(duì)人不利的決定，要聽(tīng)取他們的陳述和申辯，也就是聽(tīng)證。在行政許可入清單過(guò)程中，清單制定部門(mén)需要開(kāi)放與公眾的溝通途徑，保證公眾的知情權(quán)，在公眾產(chǎn)生異議時(shí)能夠舉行聽(tīng)證。

從理論的層面上來(lái)說(shuō)，程序正當(dāng)理論作為行政法的重要原則，重大意義不可忽視。在深化行政審批制度改革、建立健全行政審批權(quán)力清單制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分重視程序的力量。

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結(jié)語(yǔ)

權(quán)力清單制度的改革并不是一件一勞永逸的事情。孟德斯鳩在《論法的精神》中寫(xiě)道，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力，直到權(quán)力的邊界才會(huì)休止，不受任何制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。”[ 孟德斯鳩，載《論法的精神》，北京商務(wù)印書(shū)館1986年版，第151頁(yè)。]隨著行政審批制度改革的深入、政府職能不斷轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)不停產(chǎn)生變更，權(quán)力清單制度也應(yīng)該隨之不斷更新、完善，以迎合轉(zhuǎn)型后的政府職能和管理方式。而且，權(quán)力清單制度的建設(shè)不能流于形式，應(yīng)當(dāng)著眼于完整的制度建設(shè)，否則權(quán)力清單將會(huì)成為政府濫用權(quán)力的道具。

行政審批制度的改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期且穩(wěn)定的工作，短時(shí)間內(nèi)并不會(huì)停止，它會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而作出與之相匹配的更新。權(quán)力清單制度的建設(shè)作為審批制度改革中極其重要的一環(huán)，也必須緊跟時(shí)代腳步，早日解決已經(jīng)暴露出來(lái)的法律問(wèn)題，并做好動(dòng)態(tài)的管理，隨時(shí)監(jiān)測(cè)新的適用和執(zhí)行進(jìn)展。