我國在2008年5月1日的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）中對于政府信息公開進行了規定。根據《條例》第一條規定，對信息披露制度的立法目的在于保障公民獲取政府信息，是對公民知情權的保護，增強政府工作的透明度，使政府能更好地為公民服務，促進依法行政，推進國家法治的現代化系統建設。[[[] 《條例》第一條：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例。”]]同時，我國于2015年5月1日施行新修《行政訴訟法》。根據新《行政訴訟法》第一條規定，行政訴訟制度的設立目的是為了促進法院公正審判，更好地保護公民權利不受公權力侵犯，賦予公民保護合法利益和監督政府的權利。[[[] 《中華人民共和國行政訴訟法》第一條：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法，制定本法。”]]但是當前我國立法出現了重保護輕限制的問題，因立法過度重視對公民知情權、訴權的保護而忽視對其權利的限制，導致了越來越多的政府信息濫訴的產生。自南通陸紅霞訴發改委一案后，法院以審判權對于當事人濫用信息公開申請權和訴權進行規制，并對政府信息公開濫訴當事人提出信息公開訴訟資格限制，這一判決引發了學界新一輪的探索。因此，本文針對政府信息公開濫訴，對于如何界定政府信息公開濫訴、是否應當進行法律規制、如何進行法律規制等問題進行研究討論。

二、政府信息公開濫訴的概述

（一）政府信息公開濫訴的含義

根據新訴權理論，訴權是一種救濟權，是公民向法院的請求權，是由憲法及其他法律保障的公民基本權利。[[[] 參見潘牧天：《濫用侵權責任的研究》，上海社會科學出版社2011年版，第90頁。]]但是法律對公民權利的保障并非絕對，任何權利的行使都有一定界限，超過這個界限則構成權利的濫用。因此，當公民超出法律賦予和保障的訴權行使界限時，即構成了訴權的濫用。

濫用訴權通常是大陸法系采用的說法，而英美法系則稱之為濫用司法救濟。[[[] 參見張曉薇：《民事訴訟正當性與訴訟濫用規制研究》，法律出版社2014年版，第79頁。]]我國是大陸法系國家，因此采用濫用訴權的說法，包括實體訴訟權利和程序訴訟權利兩方面的濫用。嚴格意義上，訴權并不等于訴訟權利，但是訴訟權利是訴權在訴訟過程中的具體表現形式，訴訟權利的濫用某種程度上就反映了訴權的濫用。因此，一般認為濫用訴權即指公民因主觀故意，不具有訴權或超越訴權行使范圍而提起訴訟的行為。

濫用行政訴權是指，當事人不具有行使訴權的條件，不享有訴權或超越訴權范圍，以公權力的作為或不作為為訴訟對象，政府為相對人提起行政訴訟。政府信息公開訴訟就是一種典型的行政訴訟。有司法工作者認為，如果當事人為了達到獲取信息以外的其他目的，反復提起類似的、與自身并無利害關系的信息公開申請，并因得不到滿意答復而反復提起多起政府信息公開訴訟，即為政府信息公開濫訴。[[[] 參見梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正》，載于華東政法大學學報，2016年第1期，第178頁。]]

（二）政府信息公開濫訴的特點

正如日本學者鹽野宏所說，世界上有些人好像是以專門請求信息公開為職業，日本有將請求信息公開當作興趣或嗜好的人，臺灣會有，其他國家也會有。[[[] 參見李廣宇：《政府信息公開司法解釋讀本》，法律出版社2011年版，第89頁。]]濫用政府信息公開訴權是一個世界性問題，在世界各國都存在不同程度的濫訴問題，中國也不例外。    

政府信息公開濫訴與民事訴訟濫訴有所不同。從訴訟當事人來看，信息公開訴訟中相對人為行政機關（通常為政府），被訴對象為公權力，除浪費法院訴訟資源外還涉及政府利益及社會公共利益；而民事訴訟中當事人雙方都為公民或組織，不涉及公權力，訴訟利益多為民事利益。從訴訟方式上來看，政府信息公開濫訴一般為申請公開、然后起訴、再上訴、接著申訴，當事人往往濫用法律賦予的知情權和訴權，窮盡一切方法和途徑向行政機關提出大量案件；而民事訴訟濫訴一般通過當事人拖延訴訟、妨礙訴訟、偽造證據等行為表現出來。從訴訟目的上來看，信息公開訴訟本為保障和實現當事人的知情權，而不能讓當事人獲得具體利益，因此政府信息公開濫訴當事人以知情權為借口，提起重復、惡意訴訟，其目的已并非為了案件勝訴而獲取信息，而是意圖通過反復訴訟獲得其他利益；而民事訴訟中，當事人政府信息公開濫訴一般是為了勝訴從而于案件本身獲得利益。

（三）政府信息公開濫訴的界定

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保障政府信息公開訴權，實則是保護公民知情權，保障公民知情權，是《條例》的立法目的之一。但是與其他權利一樣，知情權、訴權的行使不能毫無限制。根據《條例》第一條規定，該法保障的是公民依法獲得政府信息的行為，因此要求公民行使政府信息訴權時，目的應當合法并遵循誠實信用、善意原則；方式應當正當合理；同時行使權利不得損害國家、社會、集體以及其他公民的合法權益。這三個方面是依法行使權利的基本要求，行使任何權利都應當遵循這一底線，這也是認定是否存在政府信息公開濫訴的基本判斷標準。

從目的上來說，政府信息公開訴訟應當符合信息公開立法宗旨?！稐l例》第一條明確規定，該法的制定目的就是“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”。[[[] 《中華人民共和國政府信息公開條例》第一條]]因此，公民享有知情權，獲知需要的信息本身、提高政府工作透明度、監督政府依法行政、為生產生活獲取信息等都是受法律保護的合法動機。從這幾個動機上，可以分辨出公民是否存在政府信息公開濫訴。實踐中，對于公民的訴訟目的是否符合以上動機，應當注意這幾方面的判定：第一，判斷訴訟目的是否合法，應當深究其實質。無論以什么理由提起訴訟，獲取政府信息應當是根本訴求，如果表面上是主張獲取政府信息，實質卻是獲得非法利益、向政府發泄不滿而故意增加其工作負擔，應當認定為以形式上的合法目的掩蓋實質的違法目的。第二，判斷訴訟目的是否合法，應當綜合各方面因素。雖然大多政府信息公開濫訴案件表現為重復、大量訴訟，但是并不能確定只要是數量大的訴訟就是濫訴。事實上，政府信息公開濫訴大多發生在這種數量較大的訴訟中。因此，必須要結合當事人提出的訴訟要求進行綜合分析。第三，判斷訴訟目的是否合法，應當個案分析，不能以偏概全。當事人如果提出了大量訴訟案件，不能因為其中個別訴訟違反立法目的就認定其一定存在政府信息公開濫訴，否定其知情權，也不能因為個別訴訟符合立法目的，就一定認為其不存在政府信息公開濫訴。

從方式上來說，政府信息公開訴訟是公民行使知情權的一種方式，應當通過合法正當的方式進行。如果方式違法或不當，不僅不能夠行使權利，還會導致一定法律后果。公民知情權的行使，往往伴隨著大量的訴訟行為。從中國目前信息公開領域的實踐來看，政府信息公開濫訴主要表現為：第一，較多當事人對征地拆遷補償安置不服而反復申請相關信息公開，形成連環訴訟；第二，當事人集中、大量地對與已公開信息相同或類似的信息提出申請和訴訟，包括同一當事人反復訴訟和同一案件的多個當事人分別訴訟；第三，當事人對行政機關不答復行為提出反復訴訟。

從損害利益上來說，公民行使知情權應當是個人行為，不應給他人、集體、社會、國家造成損害。政府信息公開濫訴不僅會占用政府及法院大量的人力、物力、財力，還會使得社會公共資源在維護個人、他人與社會利益之間嚴重失衡，導致違背立法初衷，申請——答復——復議——訴訟的程序也會遭到破壞。因此，為了獲得信息而提起訴訟并不是毫無限制，并非刻意隨時、不限數量、不限方法地提出訴訟，這種損害他人、集體、社會甚至國家利益的濫訴超越了法律規定的行使權利不得損害他人合法權益的界限。當然，實踐中是否真的存在政府信息公開濫訴，不能僅憑訴訟損害了他人利益、增加政府和法院負擔等法律后果來簡單認定，這種后果必須是毫無意義、一般人難以解釋、嚴重影響了正常的行政和司法工作的。