伴隨著社會經濟的飛速發展，當今社會越來越多的領域和活動需要行政權力予以把控?！缎姓S可法》的施行一定程度上改善了行政審批的混亂狀況，但仍顯不夠。行政備案制度應運而生，成為一種新型的政府管理手段，用以改革政府管理方式，轉變其為責任型、服務型政府，從而提高人民的主體地位。行政備案制度[內部行政備案是指行政主體將其行為以規定形式上報備案，本文主要討論的行政備案指相對人向行政機關提供有關信息情況、予以登記備查的行為，屬于外部行政備案。]作為行政許可、行政審批的替代和補充，由于其便捷性、時效性，逐漸發展成為一項獨立的具體行政行為，體現出自身獨立的價值。行政備案制度一定程度上實現了緩解行政壓力、節約行政資源的初衷的同時，不少學者、行政主體意識到了目前行政備案制度運行的混亂以及存在的問題。為了順應建設法治社會的要求，規范完善行政備案制度迫在眉睫?；诖?，本文擬闡述自己對于建立行政備案制度的一些思考。

一、行政備案的涵義和特征

（一）行政備案的涵義

縱使當下行政備案制度的發展態勢愈加猛烈，其適用范圍、領域也不斷擴大[ 北大法寶法規庫中，以“備案”作為主題詞進行檢索，檢索結果如下：檢索結果中部門規章1794篇，地方法規規章6891篇，足見行政備案目前適用范圍之廣，事項之多。]，很多適用這一制度的主體依舊不能對“行政備案”形成一個清晰的認識，從而導致行政主體在適用之時難免存在偏差或誤區。因此，弄清行政備案的涵義是使用以及研究這一制度的根本和基礎。

“備案”一詞來源已久，早在清朝，林則徐就在《續獲彌渡滋事逸犯審辦折》中提到備案：“所有各犯口供，仍行發交臬司歸案匯覈，詳送撫臣咨部備案。”這里的備案即指將口供向巡撫報告以待后續考察?！懂敶鷿h語詞典》中，將“備案”解釋為，向主管機關報告事由存案以備查考。從這一解釋中抽取備案的核心涵義即指，當事人向主管機關上報，主管機關接收、整理上報材料，最終進行公示。在現行法律法規及實踐中，備案的內涵得到了擴張，覆蓋的范圍也越來越廣，不再局限于詞典中給出的初始含義。通過總結整理我國相關法律文件，在我國法律法規體系中，“備案”一詞主要具備以下涵義:

1．立法意義的備案

為了進一步規范立法行為，實現高質量立法，《立法法》以法律的形式正式確認了立法備案制度，顯示出備案制度日益上升的法律地位。《立法法》中對法律、法規、規章的備案在第五章中進行了專門的規定，主要涉及行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例備案的期限、具體程序的規定。同時，針對法規規章，國務院制定了《法規規章備案條例》對備案作了更為詳細具體的規定，具體表現為國務院部門和各級人民政府應依法履行備案職責，各級法制機構依規定對備案進行審查監督。

2．行政意義的備案

行政意義上的備案主要包含兩方面的內容，一是指行政主體在進行政府管理的過程中，將依職權做出的決定報送主管機關備案的行為。二是指相對人將從事特定事項的具體材料報送行政主體，由行政主體收集、整理并保存的行為。實踐中，行政備案是設定數量最多、覆蓋面最為廣泛的存在。

3、司法意義的備案

司法意義上的備案主要是指，公安、檢察、審判機關等司法部門在履行職能之時，依照法律及制度的要求進行備案的行為。[ 參見最高人民檢察院：《人民檢察院刑事訴訟規則》（試行）。]法律法規在備案方面具體規定了不同級別的司法主體在執行具體司法行為之時，應當將線索、處理情況等具體情況按照規定格式，在法定期限內向主管機關備案。

顯然，備案已經成為國家公權力運行不可或缺的制度保障，是法治社會平穩發展的重要制度基礎。不同于其他兩種備案，本文中所討論的行政備案主要是相對人向行政主體報送材料，行政主體予以收集、整理、存檔備查的行為，主要包含告知意義和監督意義的備案。告知意義上的備案主要是行政主體可以依據已經存檔公布的材料，做出新的行政決策。其目的在于以最為快捷的方式獲得及時的行政資訊，為科學決策奠定基礎；監督意義上的備案則是為了實現對相對人活動的監管，依法對相對人材料的有效性、合法性、真實性進行審查，對符合規定的材料予以存檔公告。這種備案對相對人實行事后監督，避免相對人行為對社會公共利益造成損害。

（二）行政備案的基本特征

迄今為止，法學界對于行政備案暫時還未做出科學、統一的界定。為了更好理解行政備案，把握行政備案的內核。通過對法律法規及實踐中行政備案的研究分析，簡要概括之，行政備案主要有以下幾個基本特征：

從主體來看，行政備案應當是行政主體行使行政職權的行為。所謂“主體”，是指參與法律關系的主要執行者。首先，備案不僅僅存在于行政法領域，在立法和司法領域同樣有備案制度。然而，備案制度在立法、司法領域是行使立法權、司法權等公權力的行為。為將其區別開，行政備案的主體必須是行政主體；其次，行政備案主體有學者將其歸納為行政機關，這種說法有所欠缺，因為行政機關在實踐中雖是主要構成部分，但行政法學中，行政主體應當不僅包含行政機關，還有法律、法規授權的其他組織[姜明安：《行政法與行政訴訟法（第六版）》，北京大學出版社2015年版，第82頁。]。因此，這兒的主體應當為行政主體，而不僅僅是行政機關。www.628tf.com

從對象上來看，行政備案針對的應是行政領域管轄之內的事項，但同時不得涉及應由行政許可、審批管轄的事項。首先，之所以將范圍限縮到行政領域管轄之內，是因為存在這樣一種情況：主體屬于行政主體，處理的卻是與立法相關的備案事項。[朱最新、曹延亮：《行政備案的法理界說》，載《法學雜志》2010年第4期。]這顯然不是行政備案，而屬于《立法法》的管轄范疇。其次，由于行政備案界限的模糊，一些法律法規辦法打著行政備案的幌子，行的卻是行政審批、行政確認之實——即強制性的備案，行政主體不點頭相對人就做不了事。例如：國家稅務總局頒布的《擴大增值稅抵扣范圍暫行管理辦法》(國稅發 [2007]62號)規定,如果沒有辦理備案,納稅人即使符合條件,也不能按照擴大增值稅抵扣范圍相關政策規定申報納稅。這個規定本質上是行政許可，應當接受《行政許可法》的管轄。因此，我們應當將對象限于行政主體管轄之內，與行政管理相關，受與備案直接相關的法規規章規范的事項才頗為妥當。

從具體的行為來看，行政備案主要涉及行政主體和相對人的行為。于相對人而言，他們按照相關行政法律、法規的規定，向行政主體報送從事特定事項的具體材料，并且能夠保證材料的真實性、準確性、合法性；于行政主體而言，則是對相對人報送的材料予以收集、整理，對符合形式審查標準的材料進行存檔備查，對不符的告知當事人在法定期限內予以補正。行政備案區別于行政審批，兩者對于材料處理權限的大小并不相同。由于行政審批是基于禁止權而設立的，而行政備案不在于解禁，只是需要以書面形式或其他方式告知行政主體。類似于物權法之中的登記對抗主義和登記生效主義[ 所謂登記對抗主義：經當事人合意即可成立，但不登記不可對抗善意第三人； 登記生效主義：不動產物權因法律行為變動之時，須經登記該物權變動行為才生效。]。因此，備案中行政主體的權力有限——僅僅是對符合條件的材料收集整理和存檔備查，而沒有權力進行除基本審查之外的審核。

從目的上看，行政備案是為了實現對相對人的監督而生的應急制度。行政備案制度最初作為行政審批的替代和應急，從大環境來看，它的產生是為了緩解行政審批事項過多、行政資源短缺的窘境。從制度自身來看，則加強了對行政事項的監督和管理，為行政主體的后續行政行為奠定基礎。實踐之中，根據相對人從事具體活動的側重性不同，備案一方面主要側重對信息的收集、整理并予以公開，此時備案的信息為以后行政主體的決策提供了依據；另一方面則主要通過存檔備查來實現對相對人后續行為的監管，保證相對人行為合法性。一旦相對人出現違法情況，存檔材料便成為行政主體執法的基礎。從這兩個方面促進行政主體合理行政，監督相對人，規范市場的運行。

綜上所述，以行政備案的基本特征為基礎來理解行政備案的具體內涵，可以是：為了實現對行政事項的監管，個人、組織依照法律法規規定向行政主體報送從事特定事項的材料，由行政主體對材料進行收集、整理，符合法律規定的予以存檔備查的一種具體行政行為。