（一）西方兩大法系環(huán)境行政公益訴訟

1、美國的公民訴訟

公民訴訟，又稱環(huán)境公民訴訟，是美國國會(huì)在20世紀(jì)70年代初期繼環(huán)境影響評價(jià)制度后的另一個(gè)針對環(huán)境保護(hù)的法律制度創(chuàng)新。

環(huán)境公民訴訟起源于1970年《空氣清潔法》的“公民訴訟”條款（該法第304條），該法規(guī)定任何人可以對污染空氣的行為提起訴訟，其中任何人包括個(gè)人、公司、合伙、行業(yè)協(xié)會(huì)、州、市、州的政治分支機(jī)構(gòu)、合眾國的任何一個(gè)機(jī)構(gòu)、部門或者分支及其任何官員、代理人或雇員，同時(shí)該法并未對公民做出任何利益關(guān)系的限制。1972年的《清潔水法》則明確規(guī)定了公民訴訟（該法第505條），將公民訴訟的原告界定為“其利益被違法行為影響或可能被影響的任何人”。由此可見，美國環(huán)境公民訴訟的原告資格經(jīng)歷了從最初建立時(shí)的完全開發(fā)到適度限制，這一時(shí)期最典型的案例是 “塞拉俱樂部訴內(nèi)政部長莫頓案（美國聯(lián)邦最高法院，1972年）”。本案中，塞拉俱樂部以一個(gè)對“保護(hù)以及合理維護(hù)國家公園、禁獵區(qū)和國家森林”存在特殊利益的社會(huì)組織的身份提起行政公益訴訟，并提出了兩個(gè)要求：其一，要求加利福利亞州北部地區(qū)的美國聯(lián)邦地區(qū)法院做出宣告式判決；其二，要求加利福利亞州北部地區(qū)的美國聯(lián)邦地區(qū)法院發(fā)布禁令，禁止聯(lián)邦官員批準(zhǔn)在美洲杉國家森林的礦金峽谷進(jìn)行大規(guī)模的滑雪場開發(fā)。該案件終審法院——美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為：要具備“訴訟資格”，要求當(dāng)事人證明“環(huán)境實(shí)際損害”的存在，且申請進(jìn)行司法審查的當(dāng)事人必須為受到損害的人中的一員，因此該案件中，塞拉俱樂部并不具有起訴資格。除聯(lián)邦法律之外，自20世紀(jì)70年代以來，一些州的立法機(jī)關(guān)也頒布了眾多相關(guān)法律以落實(shí)公民訴訟的具體實(shí)施。

環(huán)境公民訴訟制度在20世紀(jì)70年代剛剛建立之初并未得到足夠的重視。環(huán)境團(tuán)體在當(dāng)時(shí)出于自身財(cái)政狀況考慮，側(cè)重于環(huán)境立法的過程。因此，從1978年到1982年，一句《清潔水法》提起的公民訴訟只有35起，而依據(jù)《清潔空氣法》所提起的公民訴訟也只有31起， 1982年后，這種情況有所改善：一方面，對環(huán)境問題相對不看重的里根政府的上臺(tái)，是環(huán)保局對其環(huán)境保護(hù)職能有所懈怠，公民只能求助于司法機(jī)關(guān)尋求對環(huán)境權(quán)的保障；另一方面，1982年《清潔水法》建立了“國家污染物排放消除系統(tǒng)”（該法第402條），根據(jù)該制度建立的記錄保存系統(tǒng)使公民獲取違法者的違法事實(shí)更加簡便快捷。因此，僅1982年至1984年初，根據(jù)《清潔水法》提起的公民訴訟多達(dá)214起。[ 汪勁，嚴(yán)厚福，孫曉璞：《環(huán)境正義：喪鐘為誰而鳴——美國聯(lián)邦法院環(huán)境訴訟經(jīng)典判例》，2007年版第85到86頁、]此后，美國公民訴訟的數(shù)量一致呈上升趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1995年到2003年的八年間，美國公民分別向美國聯(lián)邦環(huán)保局、陸軍工程兵團(tuán)、其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和州與地方政府日出了356、92、90和756份公民訴訟意圖通知書。[ 王曦，羅文君，張鵬，楊亞輝：《論創(chuàng)立中國環(huán)境公民訴訟制度》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010年第1期。]這些數(shù)據(jù)都表明，在過去的數(shù)十年里，公民訴訟被頻繁的用于督促美國政府履行其保護(hù)環(huán)境的公共職能，這對政府履職起到很大的推動(dòng)作用，毫無疑問，公民訴訟制度在美國的實(shí)施效果十分顯著。

由于公民訴訟的適用主體廣泛，極易發(fā)生濫用從而導(dǎo)致政府行為被打亂、法院負(fù)擔(dān)加重等負(fù)面現(xiàn)象，美國環(huán)境法對公民訴訟制度的運(yùn)用進(jìn)行了一定程度的限制。其一，根據(jù)公民訴訟的對象不同，可以將公民訴訟分為兩大類，一類是針對包括企業(yè)、美國政府、或者其他各級政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的污染源提起的訴訟，另一類則是針對環(huán)保局局長所提起的訴訟。該項(xiàng)限制針對的是第二類訴訟——當(dāng)公民訴訟的被告是環(huán)保局局長時(shí)，只能針對環(huán)保局的非自由裁量行為提起訴訟，在環(huán)保局可以進(jìn)行自由裁量的情況下，縱使環(huán)保局悉知違法行為和事實(shí)的存在，法院也不能以此為強(qiáng)制環(huán)保局作為或不作為，此種情況下，任何人都不具有起訴資格。其二，環(huán)境公民訴訟的起訴前提是政府的消極作為或不作為，即只有當(dāng)污染源正在或即將危害環(huán)境且環(huán)保機(jī)關(guān)并未積極采取措施履行其環(huán)境保護(hù)職能阻止污染源的違法行為時(shí)，環(huán)境公民訴訟才可以據(jù)此提起。其三，立案限制條件——60日訴前通知義務(wù)。原告必須在起訴之日前60日將違法行為通知政府及相關(guān)機(jī)關(guān)，目的在于給予其一定的時(shí)間對違法時(shí)間采取積極行動(dòng)。

2、德國的環(huán)保團(tuán)體訴訟

德國團(tuán)體訴訟起源于1896年的《克服不正當(dāng)競爭法》，彼時(shí)團(tuán)體訴訟與今日人們所熟悉的團(tuán)體訴訟相比，具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：首先，團(tuán)體訴訟的適用范圍僅限于欺騙性商業(yè)宣傳；其次，具有團(tuán)體訴訟資格的主體僅限于維護(hù)工商業(yè)利益的團(tuán)體。此后，團(tuán)體訴訟被立法者擴(kuò)大到環(huán)境法的領(lǐng)域。自 1994 年《基本法》確立政府的環(huán)境保護(hù)義務(wù)開始，德國始終把環(huán)境法視為公法，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)主要是政府的職責(zé)而非公眾權(quán)利。[ 王曦，章楚加：《完善我國環(huán)境公益訴訟制度的思考》，《中州學(xué)刊》，2016年第3期。]由于在環(huán)境公益上的不同觀點(diǎn)導(dǎo)致很難對環(huán)境公益維護(hù)者達(dá)成共識(shí)，德國環(huán)境團(tuán)體訴訟在很長一段時(shí)間內(nèi)發(fā)展緩慢，直到1997年簽署了《奧胡斯公約》，該公約促進(jìn)了2002年德國《聯(lián)邦環(huán)境救濟(jì)法》的出臺(tái)，促使德國在 2006 年頒布了《環(huán)境司法救濟(jì)法》。該法進(jìn)一步發(fā)展了自然保護(hù)團(tuán)體訴訟制度，并明確地確立了環(huán)境團(tuán)體訴訟制度。

德國法本不存在完全意義上的公益訴訟，只有有限的公益訴訟信托，所以德國環(huán)境團(tuán)體訴訟本質(zhì)上是一種行政訴訟。任何環(huán)境團(tuán)體想要提起環(huán)境團(tuán)體訴訟，必須要得到政府的資格確認(rèn)。具體需要滿足以下五個(gè)條件：一是非盈利性的環(huán)境保護(hù)組織；二是成立3年以上；三是實(shí)際從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng); 四是以促進(jìn)公益為組織活動(dòng)的目的；五是內(nèi)部機(jī)構(gòu)具有民主性。

同時(shí)， 環(huán)境團(tuán)體訴權(quán)范圍非常廣泛,可針對行政機(jī)關(guān)的任何違反環(huán)境法的行政許可或 政策提起訴訟。值得一提的是德國2002年制定的《聯(lián)邦自然保護(hù)法》中，環(huán)境團(tuán)體公益的訴權(quán)只存在于自然保護(hù)領(lǐng)域，換句話說，對違反空氣、水、土地污染防止法令的行政行為或行政決定，環(huán)境團(tuán)體無權(quán)提起環(huán)境團(tuán)體訴訟。直到2006年德國《環(huán)境法律救濟(jì)法》擴(kuò)大了環(huán)境團(tuán)體公益訴訟的受案范圍——任何違反環(huán)境法律的行政決定或者行政不作為都可以成為環(huán)境團(tuán)體訴訟的起訴對象。尤其是對于工業(yè)設(shè)施、垃圾焚燒設(shè)施、能源生產(chǎn)設(shè)施的建立以及違反水法上的許可行為均可提起環(huán)境行政公益訴訟。[ 陶建國：《德國環(huán)境行政公益訴訟制度及其對我國的啟示》，《德國研究》，2013年第2期第28卷。]

據(jù)有效統(tǒng)計(jì)，德國環(huán)保團(tuán)體訴訟的成功率高達(dá)43%，除去其中部分勝訴和調(diào)解的案件，完全勝訴率大約是20%。值得一提的是，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目這一領(lǐng)域，團(tuán)體訴訟的普遍結(jié)果是部分勝訴，但針對污染設(shè)施提起的團(tuán)體訴訟勝訴率高達(dá)48.6%。[ 艾卡雷賓德：《歐盟與德國的環(huán)境保護(hù)集體訴訟》，王曦譯，《交大法學(xué)》，2015年第4期]由此可見，德國環(huán)境行政公益訴訟模式的有效實(shí)施，不僅督促了政府有效履行環(huán)境保護(hù)的公共職能，更促進(jìn)了社會(huì)力量對環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)的積極參與。

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（二）兩大法系環(huán)境行政公益訴訟的比較

環(huán)境行政公益訴訟制度在上述兩國的司法實(shí)踐中既有一般共性，又根據(jù)各國國情演化出符合本國需求的不同特點(diǎn)。通過比較，學(xué)生發(fā)現(xiàn)他們具有以下共性和規(guī)律值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

其一，環(huán)境行政公益訴訟的原告資格不斷放寬。早期美國的公民訴訟遵循傳統(tǒng)行政訴訟的“直接利害關(guān)系”原則，將原告范圍界定為“其利益被違法行為影響或可能被影響的任何人”。隨著環(huán)境的惡化以及對環(huán)境保護(hù)的迫切需求，美國公民訴訟一直采取的“直接利害關(guān)系”原則受到了極大的挑戰(zhàn)，原告資格被不斷放寬，最終被“事實(shí)上的損害標(biāo)準(zhǔn)”所代替。德國的團(tuán)體訴訟的原告資格發(fā)展歷程也不外乎如此。2011年之前，依據(jù)德國《環(huán)境法律救濟(jì)法》的規(guī)定，“個(gè)人利益受損”是環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的必要條件，但此項(xiàng)規(guī)定在2012年被廢除，德國現(xiàn)行法中采取的是“值得法律保護(hù)的事實(shí)上的利益”標(biāo)準(zhǔn)，原告的起訴資格限制同樣被進(jìn)一步放寬。

其二，環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍具有廣泛性。在四方國家的司法實(shí)踐中，環(huán)境行政公益訴訟所針對的“政府違法行為”不僅限于政府的具體行政行為。在美國，環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍不僅包括政府機(jī)關(guān)的大部分具體行政行為，也將一些抽象行政行為納入其中。德國團(tuán)體訴訟可以針對以下三種情況提出：第一針對政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)國立公園等發(fā)布的保護(hù)命令或者解除禁止事項(xiàng)的命令，第二針對聯(lián)邦政府或州政府有損環(huán)境的行政 許可，第三針對聯(lián)邦政府或者州政府對經(jīng)營者破壞環(huán)境行為的不作為。