（一）中國實施環境行政公益訴訟模式的必要性

1、 現行環境公益訴訟模式存在不足

依據通說，環境公益訴訟可以根據其主要規制對象的不同分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。不同于歐美國家和我國臺灣地區已經建立的環境行政公益訴訟模式，我國大陸地區由于立法活動的滯后和缺失，無法有效通過司法途徑達到監督政府履行環境保護職能的效果，而是僅僅依靠環保組織提起環境民事公益訴訟的形式達到保護環境的目的，但實踐證明，依靠環境民事公益訴訟并不能真正有效的抑制環境污染和生態破壞的產生。

首先，社會主體獲得“原告資格”的實體權利依據缺失。1972年聯合國人類環境會議通過的《人類環境宣言》中明確規定：“人類有權在一種能夠過上尊嚴和福利生活 的環境中，享有自由、平等和充足的生活條件，并且富有保護和改善這一代人和將來世世代代人的環境的莊嚴責任。”這是對環境權最早的定義。伴隨我國工業經濟的迅速發展，環境污染生態破壞等現象逐年增多，以致21世紀初，我國環境負荷已經到達極限。近年來，我國愈加重視環境保護的立法工作，全國人大也在逐步完善有關環境保護法律體系的構建，但環境權這一項公民基本權利在《憲法》之外并未有其他法律進行進一步的闡述和說明。我國現行與環境保護相關的法律更加側重于對政府部門的賦權而忽視了人民群眾的環境權，沒有實體權利作為依據，一旦政府在環境保護方面出現行政違法行為或不作為的情況，公民很難通過司法途徑對污染源進行制約，也很難實現自身維權。

其次，現行環境公益訴訟不能很好的發揮預防的功能，而更偏向于事后救濟。眾所周知，環境污染和生態破壞不同于一般的侵權行為，其一旦發生，往往產生不可逆的嚴重后果，或可以修復，但往往需要耗資巨大且付出較長時間的代價，因此環境保護活動應當側重于事前預防而非時候救濟。但在我國司法實踐中，往往要求原告證明實際損害的存在，且該實際損害必須是財產損害或是人身損害，尚未造成實際損害的訴訟在司法實踐中很難立案或立案成功卻幾乎沒有勝訴的可能性，換句話說，我國現行的環境公益訴訟模式實質上是對環境污染生態破壞所造成的人身和財產損害的事后救濟，并不具有事前預防的功能，無法切實有效達到公眾對環境保護的要求。

最后，現行環境公益訴訟缺乏相應的訴訟規則。環境公益訴訟的公益性、技術需求性以及社會影響力等特性決定了其不同于普通的訴訟活動，應當制定與之配套的特別訴訟規則。尤其是判決執行——環境公益訴訟一旦提起，涉及金額往往達到成百上千萬甚至上億，判決賠償的巨額環境修復資金難以到位已經成為環境公益訴訟中最常遇到卻又難以解決的困境之一。經歷艱難漫長的庭審爭取到的巨額賠償金難以到位不僅打擊了環保組織的積極性，更不利于環境的修復。

2、中國政府環境保護公共職能監督機制的缺少

正如前文所述，由于政府扮演著經濟掌舵人的角色，環境保護很大程度上依賴政府的行政行為。但地方各級政府失靈已成為我國發展歷程中的常態。一方面，某些地方政府主動犧牲環境濫用自然資源以追求GDP的高速增長。典型如北京朝陽區“自然之友”和福建省“綠家園”兩家組織訴謝某某等四人破壞林地案的起因便是當地政府為招商引資頒布的“先開采，后辦證”政策，多年來，政府一直默許如謝某某等人的無證采礦行為，對當地的自然資源以及生態環境造成了難以修復的巨大破壞。另一方面，某些政府疏于履行其保護環境的公共職能，間接縱容了當地企業污染環境、破壞生態的惡劣行為。典型如湖南湘江重金屬污染案，當地化工、冶煉、采礦企業密布，在政府的忽視下，湘江遭受“礦毒”污染已有百年之久，以湘江霞灣港為例，排污口下游底泥的鎘、鉛等重金屬含量超標1800倍和52倍。更加突出的問題是，湖南試圖以湘江重金屬污染治理作為政府重拾對環境保護重視的突破口，但治理的難度以及數以千億計的巨大資金壓力使長沙、株洲、湘潭等地方各級人民政府舉步維艱。

但縱觀我國現行環境法律制度的相關規定，不難發現，我國環境法偏向于管控企業等生產者和開發者，而忽略了對環境管理責任承擔者——政府的有效監督。例如環境影響評價制度制度，在我國法律中被偏轉為政府管制生產者和開發者的制度，但對可能對環境帶來重大影響的某些政府行為，例如招商引資行為、建設項目批準行為，缺乏強有力的法律管理和嚴密的監督機制。[王曦，羅文君，張鵬，楊亞輝：《論創立中國環境公民訴訟制度》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》，2010年第1期。]

日前我國由環境問題引發的社會矛盾的日益激化，但公民個人能夠對政府有關保護環境的行政行為進行監督的方式只有通過司法途徑針對行政行為提起司法審查，而我國司法審查的范圍過窄，僅限于《行政訴訟法》第11條規定的八項具體行政行為，而忽視了政府的抽象行政行為和長期的不作為。毫無疑問，地方各級人民政府都亟需一個有效而權威的途徑督促和監督其切實履行其環境保護的公共職能。  

（二）我國建立環境行政公益訴訟的可行性

1、 法律依據

參考美國、德國的實踐經驗，建立環境行政訴訟模式的重點在于擴大環境公益訴訟的原告主體范圍以及將政府納入環境公益訴訟被告范圍。就當前我國環境法體系的發展進程來看，我國已經初步具備實施環境公益訴訟制度的法律基礎。

2015年1月1日正式實施的新《環境保護法》第五十八條明確規定：“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”該法條適當地放寬了環境公益訴訟主體，同時從“質”和“量”兩個方面充實了“有關組織”的法律內涵。在“質”的規定性上，依法登記、專門且連續從事環保公益活動、無違法記錄等要件切實保障了民間環保組織作為環境公益訴訟主體的專業性和公信力；在“量”的規定上，經權威統計全國存在超過300家民間環保組織具有提起環境公益訴訟的資格，已經形成了一定規模。[ 王燦發，程多威：《新《環境保護法》規范下環境公益訴訟制度的構建》，司法文明協同創新中心階段性研究成果

]

同時，新《環境保護法》第六條規定“地方各級人民政府都應當對本行政區域的環境質量負責”，并在分則中具體列舉地方各級人民政府應當以何種方式承擔對當地環境保護的責任。這些規定一方面體現了政府在環境保護中扮演著舉足輕重的角色，另一方面進一步強化了政府應當切實履行保護環境這個公共職能并應當為此負責，接受公眾監督的觀念。而上述新《環境保護法》中所提到的“污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為”，也應當包括行政機關違法審批或怠于履行自身環境保護的公共職責導致環境污染和生態破壞的情況。這兩條法規雖然并未明確將政府納入環境公益訴訟被告范圍之類，目前也不存在相關的立法解釋或司法解釋，但確實為環境行政訴訟模式的建立提供了可能性和法律基礎。

2、環境公益訴訟實踐經驗豐富

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2009年9月1日，我國民間環保組織中華環保聯合會起訴清鎮市國土局行政不作為，該案最終以“撤訴”結案，但法院受理此案的行為無疑鼓勵了中國民間環保組織針對環境污染、生態破壞行為提起訴訟的熱情。據統計，自2015年1月1日新《環境保護法》正式實施至2016年12月31日，全國法院受理社會組織提起的環境公益訴訟一審案件多達112起，審結54起，案件數量相比2015年之前的年均8件有了大幅度增長，且案件類型也更為多樣，包括大氣、水、土壤、海洋、森林、瀕危植物保護、人文遺跡、自然保護區、鄉村等多個環境要素的保護，涉及地域也有原先集中在3、4個省份擴展至21個省、市、自治區。2017年3月7日，最高人民法院發布的十大環境公益訴訟典型案件中，7起由環保組織提起，3起由檢察機關提起，其中一起還是全國首例由法院跨行政區域管轄的檢察機關提起。這些環境公益訴訟雖然不是美國、德國以及我國臺灣地區所提倡的環境行政公益訴訟，但它們仍然體現我我國公民對環境保護公益事業的熱情，強調了我國政府對環境保護的日漸重視，鍛煉了我國民間環保組織獨立起訴的能力，為我國環境行政公益訴訟模式的建立提供了豐富的實踐經驗。

3、有利的政治形勢

當前政治形勢有利于加速我國環境行政公益訴訟模式的建立。

近年來，環境保護問題逐漸升溫，成為國家高度重視的議題之一。2017年3月5日在人民大會堂召開的第十二屆全國人大第五次會議中，李克強總理在政府工作報告中指出：“生態文明建設，綠色發展取得新進展，要加大生態壞境保護治理力度……為下一步逐步有序實現資源消耗“零增長”、生態足跡“零赤字”和環境污染“零排放”奠定堅實基礎。”

治理生態環境、建設生態文明不僅僅是政府或社會單方面的職責，而是整個國家、社會。個人共同的責任，需要政府與公眾形成“命運共同體”，共同擔負起保護環境的責任。在個人方面，應當積極參與環境保護公益活動，提高全社會環境保護意識，加強對政府履行環境保護公共職能的有效監督；在政府方面，應當抓緊劃定并嚴守生態保護紅線，嚴格環境執法和企業監管，最終形成政府、公眾共治的環境保護體系。因此，創立環境行政公益訴訟制度符合我國現階段以及未來的政治大方向。