地方交通限行是在城市快速發(fā)展中應運而生的交通控制方式，最終指向現(xiàn)代化的公共治理。在行政法視角下，這項伴隨著爭議的行政決策凸顯出它獨特的兩面性。

1.1 地方交通限行的合理之處  

地方交通限行是一種臨時控制交通的方式，在一定情況下，如交通擁堵、霧霾等，由政府作出相應的行政決策，向社會提前公布限行通知，并由交通部門統(tǒng)籌整個限行過程。交通限行如今已發(fā)展出多種形式，最常見的是單雙號限行，即以車牌尾號作為機動車是否可以出行的依據(jù)。社會普遍輿論都認為機動車運行數(shù)量和頻率的增加要對交通擁堵、環(huán)境污染等問題負責，對必須完成上級下達的治理指標的行政機關而言，臨時性質(zhì)的交通限行方式是最有效率的選擇，既能控制限行過程，減少時間和細節(jié)的繁瑣，又能從短期效果中積累治理經(jīng)驗進而取得長期成效。

如今一部分學者推崇回應型行政，既要實現(xiàn)公共福祉，又要保障公民權(quán)利，但仍有側(cè)重點。在一個協(xié)商與合作逐漸成為流行趨勢的社會，給予合意的公共福祉比基于對抗的個人權(quán)利救濟更為重要[[參考文獻

[1]陶品竹.中國行政法學體系的反思與變革[M].北京:中國政法大學出版社,2015:118, 218.]]。從回應型行政模式的角度來說，交通限行也是一種合理的公共治理手段。它具有高效率的執(zhí)行效果，也有良好的利益回應，能將公共利益的犧牲降到最低。在專業(yè)化的公共交通治理體系確立之前，地方交通限行可以作為過渡方式在短期內(nèi)緩解地方交通和環(huán)境壓力，將官方的治理成本壓縮，這是行政機關愿意接受和推廣的方式。

    1.2 地方交通限行決策存在的問題

    2016年11月3日，西安市交通管理局以重污染天氣為理由，決定于2016年11月4日起在全市行政轄區(qū)內(nèi)實行機動車禁、限行管理。此次限行決策在各大平臺正式公布時間均在11月3日22點之后，過于倉促的決策引發(fā)眾多市民的不滿，也引起學界許多學者的批評。這個案例反映了出現(xiàn)在地方交通限行中的典型情況，過程盲目且混亂，民眾頗多微詞。綜合下來地方交通限行決策主要有以下幾方面問題尚待解決：

1.2.1 制定程序的失范

一方面，地方交通限行僅僅存在于決策與措施的層面，并未有一個系統(tǒng)性的規(guī)定。唯一明確提到限行要求的是《中華人民共和國道路交通安全法》第39條：“公安機關交通部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定，應當提前向社會公告。”“限制通行”在此規(guī)定中是一個很寬泛的概念，沒有任何能夠限定這個概念的外延，限行方式、限行時間、限行手段等皆沒有法律依據(jù)。“具體情況”實際上給予行政部門以極大的裁量權(quán)，同時反映出立法者的初衷就是將交通限行作為一個臨時控制手段，或是一種應急措施。近年來，霧霾等環(huán)境問題被擺上臺面，交通限行反而成為一種“萬能”方式被各大城市運用來解決問題，潛移默化中走向常態(tài)化的方向。伴隨著方向變化的則是其是否符合法律保留原則的爭議。

法律保留原則是依法行政的基礎判斷標準。根據(jù)保留原則，行政機關只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實施相應的行為[[[2]毛雷爾.行政法學總論[M].高家偉,譯.北京:法律出版社,2001:104.]]。它比法律優(yōu)先原則的要求更加嚴格，法律優(yōu)先僅僅消極地要求行政按照現(xiàn)存法律辦事，而法律保留原則則積極地要求行政活動具有法律依據(jù)[[[3]于安.德國行政法[M].北京:清華大學出版,1999:25.]]。也就是說，只有在法律明確規(guī)定或授權(quán)時，行政權(quán)才可以在某些事項上自由活動。《中華人民共和國道路交通安全法》第39條已經(jīng)授予行政機關在特定情況下采取臨時性的交通限行措施，包括目的和形式，所以設定好時段與具體路段的臨時限行決策能達到法律保留原則的要求。不同的是，沒有確定的時間限制的常態(tài)化的限行措施本應尚在討論與試行階段，北京等代表性的大城市的政府為了解決人口激增所帶來的各式障礙，已然在日常生活中將限行當作常態(tài)化手段頻繁應用，有些情況與法律認可的目的相悖，刻意模糊實行的時間，手段隨意性高，明顯違反了法律保留原則。尤其是在法律沒有授權(quán)行政機關適用常態(tài)化限行的背景下，地方政府肆意使用行為暴露了行政權(quán)的任性。

另一方面，法律規(guī)定的不完善也帶來了行政決策制定內(nèi)容和程序上的缺漏。從社會公民的角度而言，交通限行的行政決策由擬定到正式確立內(nèi)容的階段幾乎是“秘密”進行的，各項標準由行政機關自定。交通限行的行政決策有時由行政首長啟動，有時直接由交通部門啟動，主體不設限。擬定決策內(nèi)容的政府工作部門是否具備專業(yè)的資質(zhì)與知識？審核內(nèi)容的人是否能中立、全面地決定限行的條件？在行政機關內(nèi)部通過決策的人數(shù)標準確定在怎樣的范圍內(nèi)？這些重要的程序要件官方從未在任何文件中說明與公開。根據(jù)決策的環(huán)境、條件、運用相應技術和解決相關問題的信息，是實現(xiàn)理性決策之重要途徑[[[4]姜明安等.行政程序法典化研究[M].北京:法律出版社,2016:221.]]。隱蔽的決策制定程序忽略環(huán)境因素和技術支持，止步于理性，放大了盲目性。

1.2.2 公民個人所有權(quán)的受損

    無論地方交通限行采取何種方式，個人利益與公權(quán)力之間的矛盾始終是在政府行使行政權(quán)時所首要面對的且最有可能被忽略的問題。類似單雙號限行的措施實質(zhì)上是一種變相征收，在做出決策并付諸實施時公民個人所有權(quán)會出現(xiàn)可能被公權(quán)力所干涉的空間。具體來說，單雙號限行措施直接限制了車主利用（即駕駛）車輛滿足其出行需要的權(quán)能即使用權(quán)能；在憲法的層面上，單雙號限行措施則是一種對公民私有財產(chǎn)權(quán)的限制[[[5]錢卿. 交通限行措施的行政法解讀——以單雙號限行為樣本[J].行政法學研究,2011, 76(4):64.       ]]。這種干涉通常以多數(shù)人利益高于少數(shù)人利益作為其存在的正當性理由。雖然公民個人所有權(quán)有邊界，但是多數(shù)人利益從來不能成為跨越公共利益與個人權(quán)利的邊界從而限制公民個人所有權(quán)的絕對理由。在地方交通限行過程中，公權(quán)力的過度介入本身就使得公民個人所有權(quán)受到超出合理范圍內(nèi)的限制。

中國部分學者引用德國行政法中的“特別犧牲”概念來分析地方交通限行中公民個人所有權(quán)受損的典型情況。“特別犧牲”存在于征收性侵害中，征收性侵害是指作為高權(quán)性措施的反常的、不可預測的附屬后果的不合乎比例的財產(chǎn)損害[[[6]漢斯·J·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾.行政法（第二卷）[M].高家偉,譯.北京:商務印書館,2002:413.]]。即對個人所有權(quán)的限制超出公民個人所應該承擔的義務，公民個人利益進入特別犧牲的范疇，而在個人自愿接受損害的前提之下造成利益沖突不存在“犧牲”問題。“特別犧牲”展示的是在個人權(quán)利與公共利益的權(quán)衡之中由少數(shù)人為公共利益犧牲自身的利益，“特別”一詞著眼于橫向意義上平等原則的違反，即財產(chǎn)權(quán)受到限制的權(quán)利人相對于一般人而言是否屬于特定人或者是在特定范疇中的人[[[7]杜儀方. 財產(chǎn)權(quán)限制的行政補償判斷標準[J]. 法學家, 2016(2):106.]]。公民應當在享受政府的服務和利益的同時容忍必要的限制和管制，但并不意味著公民必須承受嚴重到損害其私益的附加責任，公民付出的超出社會普遍犧牲的代價，須由政府給予相應的補償。

    交通限行是地方政府施加于公民的要求其服從交通管制的強制性義務，眾多案例顯示，政府在做出交通限行的行政決策時并未將公民所有權(quán)納入考慮范圍。作為公共利益的代表，政府一般傾向于實現(xiàn)公共利益最大化，對效率的考慮遠高于對公平的考慮。我國地方政府做出的地方交通限行決策的缺陷之一就在于對公平的認知停留在形式層面，常用的單雙號限行方式表面上看是將交通壓力平均分配給兩撥人，雙方互負壓力與利益，實際上機動車的油費、保養(yǎng)費、出行時間等都不可能達到理想化的平等，甚至可能出現(xiàn)較大的偏差。簡單粗暴的劃分方式違反了實質(zhì)公平的本質(zhì)，交通限行反而成了個人利益之間的博弈，公民以維護公共利益的名義被迫接受個人所有權(quán)的損害。再者，地方政府權(quán)衡公益與私益時過于傾斜與保守。交通限行將大部分管制壓力轉(zhuǎn)嫁到公民身上，等同于禁錮他們對機動車的使用權(quán)能，公民無法按時出行，工作、生活計劃被打亂的同時要付出金錢、人力、自由等不可逆的額外代價。在限行期間，政府未采取任何補救措施來補償公民的隱性損失，其行政權(quán)沖破個人所有權(quán)的屏障，處于絕對優(yōu)勢地位。財產(chǎn)權(quán)是先在的，不能以政府的存續(xù)為由證成對財產(chǎn)權(quán)的侵蝕[[[8]劉連泰. 法理的救贖——互惠原理在管制性征收案件中的適用[J]. 現(xiàn)代法學,2015, 37(4):74.]]。短時間的臨時限行不一定能激化個人利益與公共利益的矛盾，如果交通限行常態(tài)化，勢必會將公民的“特別犧牲”擴大使整個社會的利益體系失衡，與公共治理的初衷背道而馳。

   1.2.3 發(fā)布的非透明性

地方交通限行決策為眾多專家與市民共同詬病的又一重大問題是其忽略了公民參與這一行政程序中最重要的一個環(huán)節(jié)。有一部分地方政府在沒有任何提前告知的情況之下突然發(fā)布政府要求限行的行政決策，并迅速執(zhí)行。有時甚至將發(fā)布時間定在深夜，一般就在官網(wǎng)上簡短預告，缺少大流量的消息推送平臺，導致公民無法及時安排自己工作與生活的出行計劃，需要自我承擔一定的經(jīng)濟損失。在整個決策的發(fā)布過程中，官方始終掌握程序的主導權(quán)，公民處于一個被迫接受的狀態(tài)，沒有任何發(fā)表意見的可能性，發(fā)布過程的非透明性直接損害了公民所享有的基本的知情權(quán)。

行政決策的制定和執(zhí)行是否具有合法性（正當性）和有效性，關鍵在于行政決策是否能夠為社會大眾中的大多數(shù)所認同和接受[[[9]劉莘.政府管制的行政法解讀[M].北京:北京大學出版社,2009:292.]]。交通限行屬于地方重大行政決策的范疇，與公民所有權(quán)、自由權(quán)等切身利益息息相關，政府卻刻意避開能夠最大限度吸收專家意見和公民意見的座談會或者聽證會，使政府和公民之間信息不對等。行政機關基本壟斷了全部的決策資源和權(quán)力，表現(xiàn)出了濃厚的官僚色彩，習慣于行政機關的單方?jīng)Q策，缺乏向社會的有效放權(quán)，缺乏社會多元主體參與決策[[[10]周實,齊寧.行政決策的法制化研究[M].沈陽:東北大學出版社,2014:75,184.]]。

地方交通限行本來是作為臨時決策運行的，行政機關逐漸將其常態(tài)化的趨向并未得到科學理論的支持。交通限行決策涉及參與者利益、政府公共利益和利害關系者利益，決策的發(fā)布過程實際是信息交換與博弈的過程，力求提高信息的真實度和完整度，以均衡利益發(fā)展。最理想的均衡狀態(tài)無疑是參與人各自利益和訴求得到最大的滿足，同時也有助于社會公共利益實現(xiàn)的策略組合[[[11]胡斌.行政決策公眾參與的名與實——檢視北京市公共交通票價改革的聽證歷程[J].行政法學研究,2017(1):110.]]。而決策現(xiàn)狀是高度集權(quán)化，沒有民主的討論環(huán)節(jié)，交通限行的決策利益大幅度傾向于政府一方，公民的利益訴求缺乏表達途徑。行政機關在制定交通限行決策時由于信息封閉化，只能提出框架性要求，事關公民權(quán)益的，如交通限行具體的實行時段等等需要配合具體情況修改的細節(jié)性要求則呈僵化狀態(tài)，無法和公民的現(xiàn)實情況相匹配。因此行政決策的質(zhì)量難以保證，利益矛盾會逐漸在實行的過程中凸顯。

政府行政決策的發(fā)布不僅僅在前置的聽證程序有缺陷，更在告知公民的渠道和時間上輕視公民的知情權(quán)。大部分地方政府的官方信息告知平臺運行得相當不專業(yè)，消息滯后，宣傳匱乏，公民幾乎不可能通過官方平臺獲取限行通知。而且，有些行政機關特意選擇公民接受信息不頻繁的時刻發(fā)布信息，公民完全沒有反應時間，不得不順著官方調(diào)整，連帶利害關系人也要受牽連。從始至終，公民群體只能作為客體存在于行政決策發(fā)布過程中，參與者的角色被政府的靜態(tài)決策系統(tǒng)徹底模糊。

 www.628tf.com

   1.2.4 實施過程的不規(guī)范性

當前法律規(guī)范中沒有明確界定交通限行的性質(zhì)，一般由交通部門來主導整個交通限行的過程，手段并不設限。行政機關在實施交通限行決策時沒有可遵循的法律規(guī)定的程序，有充分的裁量空間，可能會混淆使用的手段性質(zhì)，最常見的就是用行政強制措施的方式來實行交通限行措施。

限行政策受體并非極少數(shù)的私人，而是一個龐大的群體，限行政策假借大多數(shù)無車公民之意侵害有車群體的利益，是一種典型的“公共利益暴力”[[[12]龔志文, 劉太剛. 北京市機動車單雙號限行政策可否常態(tài)化？——基于公共利益視角的分析[J].行政科學論壇,2016(4):39.]]。所以限行措施是政府與公民的雙向互動措施，作為變相征收而存在，公民意見和雙方利益都要納入考量范圍，政府實踐的同時配套有相應的補償方案。行政強制措施與行政強制執(zhí)行同屬行政強制，其涵義是行政機關為特定情形，對公民的人身自由或財產(chǎn)實施暫時性控制。針對當事人負有“不作為”和“容忍”義務的強制行為，屬于行政強制措施；相反，針對當事人負有“作為”的強制行為，屬于行政強制執(zhí)行[[[13]胡建淼.“行政強制措施”與“行政強制執(zhí)行”的分界[J].中國法學,2012(2):95-96.]]。行政強制措施是行政機關對公民的單方行為，公民自由權(quán)和所有權(quán)要暫時性為行政目的讓路。行政機關實施限行措施的理由還未達到緊迫性、完全合法性的程度，公民不負有容忍義務。將限行措施等同于行政強制措施在無形中縮小了公民權(quán)利自力救濟的空間。

    限行過程中行政機關能對公民的利益侵害到何種程度取決于法律容忍的程度，行政程序法一些方面的滯后性給行政機關留下太大的用權(quán)空間，拉低了法律的容忍底線。如在實行單雙號限行時，交通部門強行攔截非被允許當天出行的車輛或要求其改道，以絕對命令的姿態(tài)要求公民遵從，事后也考慮不到專門補償?shù)膶哟巍Ｈ缟壪扌械囊螅瑥膯坞p號改為每天固定的尾號出行。又如限行路線規(guī)劃混亂，強制各路車輛在固定段行駛，造成更大程度的交通擁堵。用類似行政強制的措施來滿足限行目標，會模糊兩者的界線，難以扭轉(zhuǎn)如今不合理的限行狀態(tài)。

不僅如此，現(xiàn)實中去執(zhí)行限行的行政工作人員人數(shù)不固定，各路段沒按具體情況分配人員，調(diào)度困難。現(xiàn)場除了執(zhí)行人員和機動車司機，缺少專業(yè)的監(jiān)督群體來限制執(zhí)行者的行為。限行措施沒有事后的考評機制與事后的評價和投訴機制，公民難尋維權(quán)的渠道，則公民利益的受損成為永久性損害。