對地方交通限行的行政法規制根本上以法律為基準，以正當的程序為保障，在個人權利與公共利益的碰撞中尋找平衡點。
2.1 完善法律 新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》第96條第1款規定：“縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級，及時啟動應急預案，根據應急需要可以采取責令有關企業停產或者限產、限制部分機動車行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、停止幼兒園和學校組織的戶外活動、組織開展人工影響天氣作業等應急措施。”與《中華人民共和國道路交通安全法》第39條結合來看，立法者在制定法律時已根據現實需求來完善交通限行的授權條款，但是授權范圍過于寬泛，留給地方政府行使行政權過大的自由性。所以涉及交通限行的法律條款還需要進一步加強，條款中不能隨意將判斷情況和選擇方式的權力全部授權給地方行政機關，立法機關必須在法律中提供原則來指引地方行政機關在哪種具體情況下可以做出交通限行的決策以及使用何種手段實施。只有當國家立法應對的治理方案能夠不斷地轉化為決策主體個案的應對性策略，法律才可能成為“活的制度”，并書寫出無比尊榮的生命史[[[14]韓春暉.行政決策的多元困局及其立法應對[J].政法論壇,2016,34(3):129.]]。 以大氣污染為例，重污染天氣的預警等級達到哪種指數以上才可以限行，每種指數配合怎樣的時間段，預計限制的車流量在城市的哪些具體路段，由哪一政府部門來向社會發布決策，提前幾天告知公民，后期發生損害有何賠償方案，這些配套性的標準應由立法者綜合多年來的限行經驗和科學報告總結出來并納入立法文件的輔助性文件的內容中，地方政府需在立法者設定的框架內作為。另外，配合實體問題應有程序立法，輔助性法律文件中寫明擬定決策的部門人員的資質和專業知識水平，審核人員的級別要求、知識要求和回避要求，在行政機關內部通過決策的人數標準。行政機關內部要有一個程序規制手段。 目前，法學界也有對常態化交通限行進行行政立法的討論。無論是從實定法還是從理論的層面，對機動車限行常態化的行政立法都必須得到法律法規的授權[[[15]凌維慈.行政法視野中機動車限行常態化規定的合法性[J].法學,2015(2):29.]]。與限行相關的《中華人民共和國大氣污染防治法》第96條第1款和《中華人民共和國道路交通安全法》第39條對常態化的交通限行并無明確授權，盡管法學界許多學者在論證常態化的可行性，就限行可能侵害公民所有權的特殊性而言，交通限行常態化立法的條件還是不夠成熟，至少地方交通限行的非專業化操作現在不能支持常態化限行系統的成立。相關行政立法有待立法者今后在法律中概括性授權。 除立法內容上改進之外，合法審查制度也是對混亂的交通限行行政決策制定程序有效的規制方法，主要集中于交通限行決策的實質合法性部分。合法性審查及涉及到行政決策的事實問題也涉及到行政決策的法律問題，事實問題只有在社會公眾廣泛介入的情況下才能夠澄清，而法律問題則必須在有關專家的介入下才能夠澄清[[[16]張淑芳.論行政決策合法性審查的制度構建[J].政法論叢,2016(1):79.]]。審查事實問題是政府決策承辦部門的責任，決策承辦部門應劃分出決策制定團隊和內容審查團隊，內容審查團隊在決策前專門對前幾次的決策報告和在交通限行過程中的公民反饋加以分析，總結出決策內容以及交通部門行為的不合法之處。決策制定團隊草擬出方案后接受內容審查團隊的對比式檢驗，發現慣性問題立即改正方案內容，盡量避免重復錯誤。交通限行的行政決策方案完成后，提交政府內部法制部門進行法律問題審查，法律專業人士針對材料的真實性，是否符合實體法和程序法，是否依正規流程通過決策方案等問題給予法律意見。本質上提高了交通限行決策的法律權威性。
2.2 選擇最佳方案 德國行政法中“特別犧牲”理論是從私權保護的角度來說明個人利益為公共利益所作的讓步的程度，重點強調政府要為“特別犧牲”負責，為公民作出補償。在個人所有權必須為公共利益讓位時，地方政府要選擇對公民個人利益損害最小的方式來行使行政權或者在事后進行補償，這就涉及到政府在作出行政決策時掌握的裁量權。遵循行政法的比例原則，政府應當選擇最佳方案，從追求效率提升至追求實質平等。 比例原則是行政法上的基本原則，指行政機關為達成行政目的，要選擇適當的手段進行，若遇有多種手段可供選擇時，應選擇對人民侵害最小的手段，且手段與目的之間要有一定的比例關系，即因采取該手段所造成的損害，不得逾越所要達成目的而獲致的利益[[[17]姜昕.比例原則研究:一個憲政的視角[M].北京:法律出版社,2008:17,194,196.]]。比例原則是對政府決策時裁量權的規制，其定義又可細分為適當性原則、必要性原則和狹義比例原則。政府可以從這三個角度來規劃交通限行的最佳方案。 適當性原則從目的的取向進行考量，“目的取向”所指的目的是“法律”所設定的，行政機關不得逾越或偷換行政目的[17]。適當性也可解釋為合目的性，地方政府在作出交通限行的決策時要先明確的不是行為本身的適當性，而是所要達成的目的是否正當。既然以目標導向取代了傳統的行為導向，就需要從源頭上對行政目標進行引導，要特別注意行政目標的公益性問題，防止利益集團或私人主體將自己的利益替代公共利益，作為行政的目標[1]。緩解交通壓力，保證重大活動的順利進行以及改善空氣質量是最常見的限行理由，這些理由只要在法律上得到確認就順應公共利益的目的。然后論證地方政府將要采取的交通限行手段是否符合最終目的，地方政府可適用行政決策的風險評估制度。 風險評估制度是規制限行手段，融合多元化利益的表達方式。風險評估有效性主要體現于其理性，無論是對于決策者，還是對于公眾，充分的說理不僅能夠展現風險評估報告的科學理性，更是后續風險決策和監督審查的基礎[[[18]成協中.風險社會中的決策科學與民主——以重大決策社會穩定風險評估為例的分析[J]. 法學論壇,2013,28(1):53.]]。所有受到風險決策影響的人，都有參與風險決策的權利。 決策主體和評估主體實踐上應當分離，地方政府作出交通限行決策后，向全社會信息公開，上級政府或者地方人大設計評估過程，下達評估目標，組織評估團體，監督評估過程。具體評估由專家、公民代表、利害關系人三方完成，主要分析限行手段的必要性和可行性，即付出的成本是否和可能獲得的效益平衡，是否令各方利益主體滿意，是否對公共安全和穩定有隱患，是否有利于解決交通擁堵、大氣污染，是否能保證重大活動順利運行，是否可能引發更嚴重的后續狀況，是否提前制定應急措施。 專家負責交通限行決策的科學論證，通過技術理性的引進，為行政目標的實現選擇最有效、科學化的手段，可使行政決策在理性化基礎上獲得正當化，這正是行政過程“科學決策”的基本要求[[[19]王錫鋅.行政決策正當性要素的個案解讀——以北京市機動車"尾號限行"政策為個案的分析[J].行政法學研究,2009,65(1):11.]]。公民代表和利害關系人在實施的細節上提出輔助意見，以期彌補決策中的漏洞。如果發現評估的專家與交通限行決策有利益關系，其他人有權要求其回避。交通限行決策的目的是實現公共利益，風險評估制度具有推動交通限行手段進一步與目的相符的作用。 必要性原則是在適當性原則基礎上的進一步選擇，有三個階段的驗證：（1）達到相同目的的手段可能有幾種。（2）各種手段對基本權利會有如何之限制。（3）選擇一侵害最少的手段[[[20]易軍.所有權自由與限制視域中的單雙號限行常態化[J].法學,2015(2):24.]]。即行政機關決策時應選擇對公共利益和公民利益侵害最小的手段。即使交通限行手段能夠滿足公共利益的目的，也可以選擇其他較之利益侵害更少的合目的的手段。交通限行方式過于剛性，對公民所有權的限制十分嚴苛。其他手段如加收停車費，提高交通使用成本；加強公共交通系統的建設，改善公交車、地鐵等交通工具的乘坐環境，在大城市推廣清潔高效的新型公共交通工具；政府定期開展與市民互動的宣傳活動，以公益名義鼓勵市民綠色出行，盡量使用公共交通工具；合理規劃城市道路，按現實情況修改道路分布等等，都可以達到實現公共利益的目的。且這些手段較為柔性，沒有過度的拘束力，于保障公民所有權具有積極意義。雖然這些手段短期效益比不上交通限行手段，但是對公民個人所有權幾乎沒有影響，能保證公共利益和個人利益的雙贏。除非遇到法律上所規定的特別情況，有關交通和環境利益的非緊急狀況中，交通限行反而要作為最后手段慎重使用。政府首先考慮使用這些柔性手段，有助于緩解政府與個人間的主要矛盾。 狹義的比例原則是最后一道檢驗程序，要求手段和目的之間保持合理的比例，不能越界。狹義比例原則要求的是法益相稱，是從“價值”取向上規范行政措施和其要實現的行政目的之間的均衡關系[17]。政府作出交通限行決策附帶價值判斷，緊扣以前限行中發生的執行人員與機動車使用者沖突的個案解讀個人所有權受到侵害和影響的強度，比較總結，從而判斷本次限行決策可能產生的公益效果和限行手段的副作用是否明顯合乎目的和手段之間的正常比例。如果超出比例，政府就要調整決策方案，增加對受害一方的補償標準。利益衡量的價值體現決策正當性價值。
2.3 重視民主決策 行政決策法治化，是指行政決策遵循法治統一原則基礎上依據體現多數人意志、彰顯公共利益的規范決策的善治過程[[[21]尹奎杰,王箭.重大行政決策行為的性質與認定[J].當代法學,2016,30(1):76,77.]]。合法的行政決策已然脫離政府的“一言堂”，要求充分反映民意。公眾對行政活動的直接參與，避免了“傳送帶”模式在授權行政和積極行政中的民主合法性鏈條的斷裂，也可對“規制俘獲”進行制約，使規制活動更好地符合公眾利益[[[22]徐以祥.行政法學視野下的公法權利理論問題研究[M].北京:中國人民大學出版社, 2014:174.]]。行政機關在發布交通限行決策過程中，為了促進決策的公平性與民主性，必須以公眾參與制度為核心。公眾參與制度是為避免行政機關內部決策片面性和行政機關暗箱操作而設，通過程序上廣泛征求意見和內容上代表公民根本利益來增強決策的透明度。公眾在政府交通限行決策面前實質上處于被動地位，行政權的壓制使公民產生緊張感和對權力的不信任感，讓這種緊張在行政程序中得到有序的表達和釋放，總比讓它在社會中郁積下來高明得多。伴隨著疏離感和壓抑感的釋放，真正的主人翁精神有可能得以回歸，這對于塑造一個和諧的社會來說，具有顯而易見的積極意義[[[23]王錫鋅,章永樂.我國行政決策模式之轉型——從管理主義模式到參與式治理模式[J].法商研究,2010(5):8.]]。所以聽證制度和告知制度構成公眾參與制度，保障公眾參與的主體地位。 行政決策聽證能夠最大限度的保證信息的真實和完備性，使科學決策具備堅實的基礎，它以人民群眾的直接參與彌補了民選代表和行政首長負責制在反映民意上不足[21]。地方政府在公布交通限行決策時應當建立一個臨時的聽證組織，聽證組織向公眾明確交通限行的具體時段、路段、方式等聽證事項，聽證時間選在周末等市民普遍空閑的時間，聽證地點選擇公民易于到達的地方。聽證參加人的資格條件和組成條件明文規定，聽證組織隨機選擇市民和利害關系人代表參加聽證，專家、媒體自愿參與。各代表要嚴格遵守法律規定的聽證程序，在聽證過程中以與政府決策部門民主協商的姿態來對限行決策的可行性發表意見，說明交通限行可能給自己的利益帶來的損害，如耽誤工作時間、破壞生活計劃、妨礙個人自由和所有權受限等。聽證組織及時做好聽證筆錄作為決策修正的參考依據。此外，在聽證之前行政機關也可以組織一次關于交通限行的民意調查，調查結論作為聽證的基礎。 告知制度重點在于信息公開和公民接收信息情況，地方政府有兩次必須公告，一次是交通限行內部決策作出后通知市民可以參加聽證，一次是最終決策完成后向全社會公告。地方政府應意識到電子政務的優越性，定期升級官方網站，加強宣傳力度，至少要讓市民知道官方網站的存在，鼓勵公民在移動端加入政府公眾號以便及時接收交通限行決策的信息，了解何時何地可以向政府表達自己的意見。為了給予公民足夠安排工作和生活的時間，政府應當提前兩到三天公布最終決策，公開決策的流程和內容，通過報紙、電視、網絡等傳媒資源傳播。 2.4 監督實施 當行政機關面臨交通限行決策后續實施引發的沖突矛盾，推動全程監督制度和責任追究制度是基本解決方式。 行政程序有兩種道德價值：一種是作為道德規范的純粹程序正義論；另一種是作為行政程序結果的真與作為行政程序參與者個體的善[[[24]張步峰.正當行政程序研究[M].北京:清華大學出版社,2014:106.]]。全程監督制度恰恰突出了行政程序的道德價值的重要性。地方行政機關應從各部門挑選工作人員在內部設立一個特殊隊伍，主動監督每一項決策的運行情況。監督隊伍在交通限行決策實施前分析其利弊、成本、效益，預測可能產生的阻力和矛盾，防患于未然；跟蹤監督決策實施過程，及時發現問題，糾正偏差，隨時控制調節實施方式；在限行過程結束后及時評價，追究違法人員的責任，彌補漏洞，總結限行過程的經驗。 除地方行政機關內部監督，法律上應賦予上級機關監督下級機關交通限行決策的權力，要求下級機關作出行政決策后向上級機關備案，報告交通限行實施流程。上級機關可以在實施過程中突擊檢查，了解真實情況，督促交通部門改正。同級司法機關要審查行政決策制定行為和實施行為的合法性，將違法決策納入行政訴訟范疇。此外，地方政府應拓寬公民信訪、投訴渠道，積極使用網絡與公民聯系，讓公民舉報限行過程中發生的違法現象和工作人員的不當行為，并根據舉報內容的準確性給予獎勵，處理結果及時反饋給公民，保證決策實施的公平有序。 責任追究制度是監督交通限行決策實施的后續，分為決策過程責任追究和實施過程責任追究。如果公民的私益受損是因為決策內容本身的缺陷，則追究參與決策過程的各方人員的責任。在行政決策過程中，決策機關特別是其行政首長的法律責任應當最重，決策承辦單位、執行單位的法律責任次之，專家的法律責任則最小，由此形成權力與責任相一致的層級性[[[25]韓春暉.行政決策的多元困局及其立法應對[J].政法論壇,2016,34(3):126.]]。法律責任本身具有的教育和威懾功能是對行政決策者自身的一種保護[10]。權責一致不僅救濟了公民個人利益，也提醒決策者法律面前人人平等，避免擅自用權，從而培養出一個高素質、專業化的決策者隊伍，間接維護長遠的公共利益。 如果實施決策的交通部門工作人員執行手段不合法導致公民財產損害，甚至人格損害，監督部門應在了解情況后開會總結，追究該工作人員和其上級的責任，公民可以向行政機關提出賠償。當然，若是公民蒙受的損害是由于不可抗力或本身原因，公民不能強行要求追究實施者的責任，畢竟權利與權力皆不可濫用，現代法律只有通過對權力的濫用與權利的濫用加以雙向制約，才能拆散權力主體、權利主體的機會主義行為組合，構建起一種權力主體與權利主體各行其道、良性互動的法律行為組合。 www.628tf.com 如今的地方交通限行決策依然處于地方政府單方掌控的傳統實行狀態，決策程序僵化，地方政府的主動權凌駕于公民之上，公民被迫犧牲個人所有權來配合并不規范的程序，積累了各種利益沖突。 在城市快速發展，社會呼吁高效率高質量的城市公共治理的情況下，地方交通限行決策不僅關乎整個城市發展運行的利益，還與公民的基本權利密切相關。立法者要根據實際情況完善相關的行政法律體系，交通限行決策要突破實踐中顯示出來的缺陷，在法律的指導下科學民主地進行。行政機關必須跳出濫用權力的怪圈，遵循法治社會的原則，尊重公民的基本權利，遵守法定程序，在交通限行的決策過程中以公益與私益的平衡作為重要指標選擇最合適的決策方案，提高公眾參與的程度。同時要配套建立決策實施時的監督體系和責任追究體系，設置一道防止公權力過度入侵的屏障。 對地方交通限行的行政法規制是一個循序漸進的過程，只有不斷改進存在的各種問題，調整政府的定位，才能達到真正合理的公共治理。 |
