第一節(jié) 城市生活垃圾分類處置的主體與局限

過去我們的生活垃圾處置由政府“包辦”,全額出資并負責經(jīng)營。依據(jù)《城市生活垃圾管理辦法》，目前我國城市生活垃圾的處置主體是獲得政府主管部門許可的企業(yè)，處置成本的負擔部分分攤給社會單位和個人，相關(guān)行政部門配合實施監(jiān)管行為。

一、垃圾分類處置企業(yè)主體資格要求

    城市生活垃圾分類處置實施主體是經(jīng)相關(guān)行政部門核準并取得經(jīng)營許可證的垃圾處理、回收企業(yè)[ 《城市生活垃圾管理辦法》第二十五條，從事城市生活垃圾經(jīng)營性處置的企業(yè)，應當向所在地直轄市、市、縣人民政府建設（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門取得城市生活垃圾經(jīng)營性處置服務許可證。

未取得城市生活垃圾經(jīng)營性處置服務許可證，不得從事城市生活垃圾經(jīng)營性處置活動。]，相關(guān)企業(yè)的遴選通過建設主管部門的公開招投標方式實現(xiàn)[ 《城市生活垃圾管理辦法》第二十六條，直轄市、市、縣建設（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門應當通過招投標等公平競爭方式作出城市生活垃圾經(jīng)營性處置許可的決定，向中標人頒發(fā)城市生活垃圾經(jīng)營性處置服務許可證。

直轄市、市、縣建設（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門應當與中標人簽訂城市生活垃圾處置經(jīng)營協(xié)議，明確約定經(jīng)營期限、服務標準等內(nèi)容，并作為城市生活垃圾經(jīng)營性處置服務許可證的附件。]，分類處置的成本按照“誰產(chǎn)生、誰負責、誰付費”的原則進行分攤。對于從事城市生活垃圾經(jīng)營性處置服務的企業(yè)，該辦法第二十七條和第二十八條做出了詳細的資格和義務上規(guī)定，主要包括法人資格、選址規(guī)劃、技術(shù)工藝、專業(yè)設備與人員和應急預案等方面的要求。

政府與企業(yè)合作的過程不夠透明，容易滋生腐敗、賄賂和錢權(quán)交易。就目前來看，垃圾分類處置行業(yè)準入門檻偏低，但實際上大部分的處置業(yè)務被少部分大企業(yè)壟斷，加之我國對專業(yè)化的垃圾分類處置目前并沒有嚴格的分類處置法律要求，行業(yè)運行要求缺乏實效性。

對垃圾分類處置主體資格進行審查，杭州、銀川、廣州、北京、上海五地都無一例外的選用公開招投標和發(fā)給許可證的方式。但是相對的，我更傾向于上海的行文方式，《上海市城市生活垃圾收運處置管理辦法》第十三條規(guī)定：“市或者區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門應當按照職責分工，通過招標方式確定生活垃圾處置作業(yè)服務單位。市或者區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門應當與中標單位簽訂生活垃圾處置作業(yè)服務協(xié)議，并由市市容環(huán)衛(wèi)部門向中標單位核發(fā)生活垃圾處置作業(yè)服務資質(zhì)證書。生活垃圾處置作業(yè)服務協(xié)議應當明確處置生活垃圾的來源、處置作業(yè)服務期限、處置作業(yè)服務標準等內(nèi)容。”在該條文中，不僅表明了選用公開招投標和發(fā)給許可證的方式，而且對招投標的政府方也提出了按照職責分工的要求，并對服務協(xié)議的內(nèi)容有一個更為細致的規(guī)定。另外，廣州方面也有突出的特色，《廣州市城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理規(guī)定(草案征求意見稿)》第三十五條規(guī)定：“其中從事餐飲垃圾和廢棄食用油脂收運處置的單位，還應當取得環(huán)境保護行政管理部門核發(fā)的嚴控廢物處理許可證。”此條在許可證上單獨列出，特別強調(diào)除了獲得一般性的經(jīng)營許可證，還必須取得嚴控廢物處理許可證，這樣對于占城市生活垃圾較高比例的餐廚垃圾的處理有更好的約束作用。

二、垃圾分類處置成本負擔不盡明確

在生活垃圾處理收費制度的相關(guān)規(guī)定上，同樣是秉承“排放者付費”的原則，相較杭州而言，《廣州市城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理規(guī)定(草案征求意見稿)》第十條和《北京市生活垃圾管理條例》第八條體現(xiàn)出了共同的優(yōu)勢，即“多排放多付費、少排放少付費，混合垃圾多付費、分類垃圾少付費的原則，逐步建立價格激勵機制，完善按量計費且易于收繳的生活垃圾處理收費制度。”特別的，廣州在其規(guī)定第十一條明確了收費的目的是“用于補償生活垃圾實行無害化集中處理所產(chǎn)生的收集、運輸和處置費用”，我認為這樣能更好的幫助社會公眾理解并配合繳納垃圾處理費。銀川市只有2004年頒行的《銀川市城市生活垃圾處理費征收管理辦法》對生活垃圾處理收費有所規(guī)定，總體上相對落后于垃圾分類的實踐工作且在管理條例中沒有對生活垃圾分類處理收費做提出和明示。《上海市城市生活垃圾收運處置管理辦法》第十七條[ 《上海市城市生活垃圾收運處置管理辦法》第十七條，產(chǎn)生生活垃圾的單位應當按照市物價管理部門規(guī)定的單位生活垃圾收費標準，繳納生活垃圾處理費。產(chǎn)生生活垃圾的居民應當按照國家規(guī)定，繳納生活垃圾處理費。征收的具體時間和標準，由市物價管理部門會同市市容環(huán)衛(wèi)部門提出方案，報市政府批準后執(zhí)行。市物價管理部門、市市容環(huán)衛(wèi)部門在起草居民生活垃圾處理費繳費標準方案時，應當舉行聽證會，聽取公眾意見。]對垃圾處理費有較大篇幅的陳述，但是細讀會發(fā)現(xiàn)所有的具體落實行為大多是形如“另有規(guī)定從其規(guī)定”的行文，一則是不明確，缺乏指導價值，二則是不細致，缺乏可操作性。 

三、部門分工不明與不恰當?shù)男姓深A

依據(jù)《城市生活垃圾管理辦法》，我國城市生活垃圾分類處置的行政管理主體是各級建設主管部門。從整個生活垃圾分類管理流程來看，中國政府依舊擺脫不了“主導者”的形象，相對的壓制了多方參與的積極性與可能性。同時2003年撤銷國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會后，《清潔生產(chǎn)促進法》所規(guī)定的行政主體已實際不存在，原職能分別整合到新設立的國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、商務部、國家發(fā)展和改革委員會等部門，但是現(xiàn)實中地方各級政府部門仍然保有該部門。行政權(quán)責劃分不當讓出現(xiàn)的問題得不到及時解決。中國社科院中國循環(huán)經(jīng)濟與環(huán)境評估預測研究中心副主任杜歡政曾在接受記者采訪時談到，多部門管理的交叉，往往會形成管理的真空。借用呂忠梅教授的一句話：“《水污染防治法》頒布實施的十年，也是淮河污染最為嚴重的十年，‘九龍治水’的結(jié)果是誰也沒有真正治水”。[ 呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國政法大學出版社2000年版，第130頁。]

銀川和廣州在城市生活垃圾分類處置的管理主體的分工上，其規(guī)定的詳細程度優(yōu)于杭州、北京、上海三地。不同的是，銀川對管理主體的分工分別規(guī)定在《銀川市城市生活垃圾分類管理條例》第六條、第七條中，從條例整篇來看，有破壞格式之弊，也不利于公眾閱讀與理解，其中第六條似乎是總的對管理主體做出規(guī)定，而第七條卻單獨將生活垃圾的公益宣傳單獨列出，也有避重就輕的嫌疑。相比較之下，廣州則在《廣州市城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理規(guī)定(草案征求意見稿)》第七條一氣呵成的對城市生活垃圾分類的各管理主體進行的詳盡的分工明示，其內(nèi)容涵蓋發(fā)展和改革行政管理部門、環(huán)境保護行政管理部門、市商務行政管理部門、市供銷總社、住房建設行政管理部門、國土規(guī)劃行政管理部門、工商行政管理部門、園林綠化行政管理部門、教育行政管理部門、旅游行政管理部門、農(nóng)業(yè)行政管理部門等，可謂極其具有指導價值和作用，只不過若要吹毛求疵，則還應當依據(jù)城市生活垃圾分類的四個環(huán)節(jié)來進行行文上的進一步分階段闡述。

第二節(jié) 城市生活垃圾分類處置主體的法律完善

一、立法嚴格垃圾處置市場準入和公平競爭

英國古典經(jīng)濟學家穆勒曾在亞當·斯密的基礎上概括性總結(jié)出“經(jīng)濟人”的理念。從“古典經(jīng)濟人”到“理性經(jīng)濟人”再到“泛經(jīng)濟人”，不論內(nèi)容怎么變化，都沒有否認經(jīng)濟人對利益最大化追求的本性。國內(nèi)的環(huán)保行業(yè)“產(chǎn)業(yè)體量巨大，企業(yè)小而分散”，同時由于垃圾分類處理政府招標中降低成本的主要思想揮之不去，競標企業(yè)無奈通過“低價中標”獲得資格，但是往往也受限于本身的成本和技術(shù)，為了避免入不敷出，只能在垃圾分類回收處理過程中減少開支，使得回收質(zhì)量低下。另一方面，回收企業(yè)雖可以低價，但低價也要以大量可處理焚燒垃圾為前提才有可能獲得利潤，但就國內(nèi)目前垃圾分類現(xiàn)狀看來，一般企業(yè)僅僅是處理將可燃垃圾和不可燃垃圾分開，就要耗費龐大的人財物力。雖說有“PPP+PE”新模式的導入，也有“十三五”期間預計達17萬億元的國內(nèi)環(huán)保市場空間，但是大部分民間資本和企業(yè)由于缺乏市場長期信心而依舊保持著觀望態(tài)度，只是有少部分資本巨頭開始試水環(huán)保行業(yè)的融資整合。

要使得回收處理企業(yè)脫離混燒混埋以維持盈利的窘境而走上垃圾分類處置的道路，必定要有大手筆的財稅傾斜和優(yōu)惠政策投入，還要有嚴格的市場準入制度和行業(yè)規(guī)范來保證其純凈度。法律法規(guī)的制定應謹慎選擇使用法律補貼政策或者市場化許可證。由于補貼的是再生廢料的利用成本，那么如果在材料沒有變成再生商品之前就補貼，效率不低但是容易變相促成不法企業(yè)騙取補貼，即使在后期加上有關(guān)行政部門的監(jiān)督，也是人為可變因素太大，給執(zhí)法增添了很多負擔，且本身行政腐敗就需要長期不懈的斗爭。市場化許可證雖然給予企業(yè)高度自由，但許可的基準大體是企業(yè)自身的污染值，且考慮到企業(yè)總的環(huán)境責任意識和素質(zhì)的落后，這樣的做法無疑是在自我麻痹，同時告訴人們“有錢能使鬼推磨”，有錢就能讓環(huán)境消化更多污染。當然，可以以適當?shù)难a貼促進社會分配公平，以社會垃圾應然總量為基準對許可證進行優(yōu)選優(yōu)發(fā)，綜合稅收之利，打造更好的城市生活垃圾分類處置制度。

二、立法應當完善垃圾收費制度

垃圾投放者在垃圾處置環(huán)節(jié)的強制性成本負擔必須落實，結(jié)合實情和特色的地方規(guī)章制度最能在此刻發(fā)揮作用。垃圾收費制度的完善也要和公民監(jiān)督權(quán)相結(jié)合，畢竟不當?shù)某杀居^會映射出不當?shù)臋?quán)利觀，如果說沒有顯在的成本就沒有可獲得的權(quán)利，這是不對的。權(quán)利好比煮熟的鴨子，正因為不會飛所以也不會主動進入人們的胃中，鴨子要人們主動去品嘗，權(quán)利也需要人們主動去行使。在認識到形式之下的真正成本后，如何獲得與付出的成本對等的收益甚至更高的獲益有賴于權(quán)利的恰當行使。所謂恰當，不濫用，不懈怠。“作為利益支配者的我們對于各種行為所下的判斷，使得我們根據(jù)這些行為對于公眾有利、有害或者無所謂，把它們看成道德的、罪惡的或可以容許的[ 愛爾維修：《論人》，轉(zhuǎn)引自王偉光：《利益論》，人民出版社2001年版，第14頁。]。”

三、行政分工與行政干預的合理化

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沒有政府和沒有市場的經(jīng)濟都是一個巴掌拍不響的經(jīng)濟[ [美]保羅·A·薩繆爾森、威廉·D·諾德豪斯：《經(jīng)濟學》（第12版），高鴻業(yè)等譯，中國發(fā)展出版社1992年版，第87頁。]。

破解“九龍治水”的尷尬局面，我認為關(guān)鍵在于黨和政府的核心力、凝聚力的提升，除了口號式的大幅宣傳標語，更多的應是扎扎實實的法的要求。立法應進一步強化政府部門的內(nèi)部約束，雖然自律難做，但要律人，必先律己。政府部門不論是玩忽職守還是職權(quán)不明，都是不自律的表現(xiàn)，某種程度上，作為社會契約的一方，是不合格的簽約者。“九龍治水”的化解不需要后羿射日，折兵損將，只需要“九龍”歸位，甚至不妨再添“一龍”，只要能成事，不拘責任主體，明爭好過暗奪，能合作再好不過。政府部門內(nèi)部約束下，“九龍治水”實際表達的并不是許多人搶著去工作，而是許多人或主動或被動的都想嘗試卻又因林林種種的文件和指導思想而在行動上曖昧不明，各路兵將之間錯誤信號頻傳，自然不能辦成事。所以內(nèi)部約束的強硬不但要體現(xiàn)在獎懲和權(quán)責之上，更要體現(xiàn)在約束本身的綱領性和規(guī)整性。

按照現(xiàn)實來看，中國不會也不可能要求所有企業(yè)去各自承擔生活垃圾回收責任，責任完全內(nèi)化的后果國內(nèi)或者地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的嚴重受挫，主流做法是由政府對接專門的回收企業(yè)并移交垃圾處理事務。然而個中問題通過一個案例便能明晰，廣州市政府曾特許廣日集團旗下廣州環(huán)保投資集團有限公司經(jīng)營垃圾焚燒發(fā)電等業(yè)務，市政府承諾企業(yè)每焚燒1噸補貼140元，發(fā)電一度補貼0.25元，直到廣日集團“塌方式腐敗”曝光，紀委方面才承認，廣日集團系列案件中相關(guān)人員借助政府項目招投標搭建不法橋梁，通過政府補貼環(huán)節(jié)謀取巨額利益，而并沒有將資金用于合理篩選垃圾并進行處理，最后是一燒了之，而此時的廣州正大張旗鼓的宣傳垃圾分類和計重收費。腐敗的陰影、不透明的招投標加上財政投入本身的不足，企業(yè)不愿意更多涉足垃圾分類回收行業(yè)也就不足為其。同樣是廣州，番禺垃圾焚燒廠選址引起大規(guī)模抗議，在此事件中，如果政府所代表的公共利益與私人利益之間能取得一個平衡點，那么番禺事件就能夠得到妥善的解決[ 張建偉、段兆昌、王寅清：《由番禺垃圾焚燒場選址事件引發(fā)的法學思考》，《公民與法》，2011 年第5期，第9頁。]。行政干預放在監(jiān)管方面是以多為好，但是在垃圾分類處置的市場準入等帶有濃厚經(jīng)濟色彩的方面，在嚴格法律規(guī)定的前提下適當?shù)倪x擇市場調(diào)節(jié)未嘗不可。