第一節 城市生活垃圾分類監管責任的落實

一、公民監督權的阻礙

市民遇到生活類污染糾紛習慣且十分傾向于走信訪程序，信“權”不信“法”雖然有司法成本的考慮，但阻礙公民監督權實現的因素，從立法的角度看，主要是法律援助制度的缺失。[ 譚柏平：《城鎮化進程中社會生活類環境污染防治的法律思考》，《社會科學研究》，2015年第3期，第95頁。]雖不缺乏權利的宣告，但由于法律保護合法的商業秘密，同時公民的調查取證途徑沒有明確的法律規定，更沒有對調查取證的保護條款，在實際踐行公民監督權的過程中，就會使得公民陷入各種“不合法”或危險的境地。僅就權利宣告來看，依據《城市生活垃圾管理辦法》第六條[ 《城市生活垃圾管理辦法》第六條，任何單位和個人都應當遵守城市生活垃圾管理的有關規定，并有權對違反本辦法的單位和個人進行檢舉和控告。]，在城市生活垃圾分類管理中，任何個人和單位都有權對違法違規的行為進行檢舉和控告。對于社會舉報和投訴，杭州的規定是以社會單位和個人為主體進行陳述，廣州和北京的規定則都是以城市管理行政部門為主體進行陳述，兩種陳述方式依據其主體不同而各有側重，但總體上都有所欠缺。上海的規定就相對全面，《上海市城市生活垃圾收運處置管理辦法》第十五條規定:“任何單位和個人發現有違反本辦法的行為，都有權向相關行政管理部門舉報、投訴。相關行政管理部門接到舉報、投訴后，應當及時處理，并將處理結果予以反饋；對不屬于本部門職責的，應當及時移交有權行政管理部門進行處理。”此外值得一提的是，廣州和北京都在條文中單列出社會監督員制度，用以更好的推進垃圾分類工作。

二、政府監督的執行困境

目前我國省域城市管理執法所依據的最高規范性文件多為行政規章，這些規范的層級僅屬于省級政府地方性規章，因法制層級不夠，難以對省域外的地區進行干涉或約束，[ 翟峰：《省域城市管理地方性法規職責探究》，《城鄉建設》，2016年第11期，第33頁。]所以對于垃圾處置中的鄰避問題是杯水車薪，在行政監管的效力、速度和積極性上都相對落后于垃圾處置實踐的需要。執行困境某種程度上反映出的是立法的不夠完善，不夠周全，除去違法責任方面的問題，在行為引導與規范上是有所不足的?！冻鞘猩罾芾磙k法》第二十九條有指出，各級建設主管部門有責任建立健全監督管理制度，同時對清掃、收集、運輸、處置這個四個環節進行專項監督，并在有必要的情況下向相關的經營性處置企業派駐監督員，以期更好的實施城市生活垃圾分類的管理工作。在城市生活垃圾分類處置方面，該辦法強調了兩點，一個是應當在處置環節備好應急預案以做到處置工作有序且交接無縫；一個是協議和手續一定要合法合規，為此，該辦法詳細的列舉出四種可以依法撤銷許可證書的情形和一項兜底規則并突出強調若取得許可的申請人是使用了欺騙、賄賂等不正當手段的應當予以撤銷[ 第三十三條，有下列情形之一的，可以依法撤銷許可證書：

（一）建設（環境衛生）主管部門工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予城市生活垃圾清掃、收集、運輸或者處置許可決定的；

（二）超越法定職權作出準予城市生活垃圾清掃、收集、運輸或者處置許可決定的；

（三）違反法定程序作出準予城市生活垃圾清掃、收集、運輸或者處置許可決定的；

（四）對不符合許可條件的申請人作出準予許可的；

（五）依法可以撤銷許可的其他情形。]。在監管權力的行使上，該辦法第三十條、第三十一條也做了相關規定，主要包括查閱資料、要求說明、現場檢查、責令整改、定期監測幾個方面。特別的，該辦法在第二十九條提出要逐步建立社會化的環境衛生管理服務，逐漸由政府包干到位走向第三方積極參與。以上種種可以看出在城市生活垃圾分類處置監管方面，中央的相關法律規定是總體較為細致的，但是我認為，在監管主體與監管范圍的法律明確上還有待改善，特別是當管理主體由政府過度到環境衛生公司時，相應的職責轉交中政府管理與社會化管理之間的區別必須明示，不能使社會化管理披上過多的行政色彩而使社會基礎缺失，另外政府監督與相關檢測機構的合作是如何達成而又是否應當向社會公開也沒有在該辦法中加以明示或作出基本的強調要求。

政府監管中，杭州、廣州、北京三地都強調對生活垃圾分類工作的全流程監管，要求各部門要在信息上互通有無，在工作上聯合整治，并都鼓勵和支持第三方資本和技術的引入。銀川則局限于生活垃圾處置單位的行為規范，例如臺賬報送、年度檢修計劃等，在垃圾分類處置的管理上缺乏足夠有針對性的條款。內容與行文上，廣州的《廣州市城鄉生活垃圾分類管理規定(草案征求意見稿)》　更勝一籌，在第四十三條、第四十五條、第五十五條、第五十六條、第五十九條分別就處置單位日常監管、處置服務單位污染物排放監測、處置設施運營活動的監管、分類全流程監管信息系統和引入社會資本五個方面逐條進行規定，兼顧了行文流暢有序與內容詳實。

第二節 城市生活垃圾分類處置監管的法律完善

一、立法應當多途徑推動政府部門的監管行為

“對政府來說，首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。很顯然，人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由，必須先有權威，然后才能對它加以限制[ [美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平、楊玉生譯，華夏出版社1988年版，第8頁。]。”這里不是貶低自由，而是要表明過度的無拘束的放縱便是對自由最大的不公和限制，因此有效的監管手段是必要的。中國幅員遼闊，人口眾多，于中央政府而言，在信息采集上難度頗高，所以與其采信錯誤的信息而做出錯誤的決斷，不如讓錢開口說話，用經濟杠桿去撬一撬，重點對結果進行管控。在這之中有兩點就需要特別注意，一個是稅收的用處，一個是利益方的控制。因為經濟手段下，錢如何運用決定了手段能否得人心，這是一個有關財富轉移的問題。傳統的稅收對企業的投入必定是偏向國有企業的，但一定要把握住傾斜的力度，不能過分寵溺而冷落其他。同時由于時代的變遷，經濟手段一定會做出相應的調整，但是調整的過程如果牽涉到太多的利益方，那么調整的結果對社會的益處可能會大打折扣，所以一定要公私分明，廉政而惡私利。對于地方治理，命令和控制就比經濟杠桿更有效率和實效。地區內的信息采集相對容易，因為地域限制，懲罰的落實更容易到位，責任主體更明確。

但僅限于制裁“反社會性”的個體行為已不能滿足環境法律責任機制的“填補損害、分散損失”功能的需求[ 鈄曉東：《論環境法功能之進化》，科學出版社2000年版，第63頁。]，勢必也更不能滿足資源回收和循環利用的更高環境目標。而且因為管理的職能更加突出，除了防止不利行為，保障有利行為對于地區發展更顯重要[ 參見[英]約瑟夫·拉茲：《法律的權威》，朱峰譯，法律出版社2005年版，第148頁。]。2016年9月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。根據環保“垂直”改革，省級環保部門對全省環境保護工作實施統一監督管理，在全省范圍內統一規劃建設環境檢測網絡。試點省份將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。這項改革如能貫徹執行，將大大有利于推進城市生活垃圾分類處置的監督工作，在不能完全的信任各層級人員的執行力之前，權力收歸是不錯的選擇，對地區的可控程度會大大提升。

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二、公民監督權力應有配套法規保障落實

正如上述有提到部分城市推出了社會監督員制度，公民監督權力應有配套法規保障落實。法律作為當仁不讓的保護傘，不僅僅是告訴人們權利的名字和在事后去彌補，而是應該重點突出如何去行使權利，而落實權利這一重擔必須由政府一肩挑起。譬如，政府有關部門應當定期的全部公開環境監測數據，并組織公民參觀垃圾處置設施，[ 張嫄：《日本垃圾分類和焚燒發電對我國的啟示》，《現代城市研究》，2013年第4期，第81頁。]在政府監管中融入社會的因素，一方面滿足了公民的監督權，另一方面也有利于促進政府監管水平的提升。

公民的知情權和監督權一直是不容忽視的權利重點，但卻也是一直得不到很好開展的弱勢權利，究其原因種種，最終還是回歸到政府的復雜利益權衡、政府工作人員私利私心和普通民眾在日常生活中因政策受阻而維權無力的矛盾之上。長久的矛盾造成了三種主流的群眾心理，一種是怨憤社會投訴無門且監督無路的心痛與無奈，一種是只要自己無病無災就與社會無關的看客心理，一種是因實現權利困難重重而失去對所處社會管理制度的信任的排斥心理。所以，我認為要想重建公民對知情權和監督權的信心和熱情，當讓公民明白權利不是權力對人民的施舍，而是公民因為對社會事務總成本的部分分擔而相對應的應當擁有的利益，只不過這種利益不是以金錢等物質形式表現出來，而是為一定行為的社會認可和法律承認。這里表達出的一個理念便是，要想構建合理的生活垃圾分類管理制度的公民監督機制，必須首先讓公民明白，獲取公共信息和規范他人行為的權利是源于自身的社會貢獻和社會契約，人人都對社會有著不可推卸的責任，便也同時有著不能隨意剝奪的權利。