第一節 城市生活垃圾分類處置法律責任的問題
法律責任似乎是不痛不癢的，“盡管‘環境正義’的概念源于美國，但環境不正義的現象卻非美國所獨有。”[ 梁劍琴：《環境正義的法律表達》，科學出版社2011年版，第3頁。] 從體量上看，1979年我國生活垃圾清運量約為0.25億噸，2005年我國垃圾年輕運量約為1.56億噸，20多年間垃圾清運量約增加了5倍，全國城市垃圾清運量呈現逐年增長的趨勢，1979年到1990年垃圾清運量呈現較穩定的緩慢增長，1991年到1993年垃圾清運量增長較快，1995年到1999年較為平穩，2000年到2004年呈現了較高的增長速度。[ 參見李宇軍：《中國城市生活垃圾管理改進方向的探討》，《中國福建省委黨校學報》，2008年第4期，第19頁。] 城市生活垃圾成分與城市燃料結構、生活水平和消費方式有著密切的關系。我國城市生活垃圾的性質和國外相比存在很大差異，但隨著經濟的發展，垃圾中的有機物增加，垃圾含水分比例大大增加 ，同時灰土含量降低而包裝廢棄物隨著購物和快遞的繁盛占據城市生活垃圾的不小比例。國家郵政局公布數據指出，2016年快遞量為313.5億件，較2015年206億件，成長逾五成，且已連續6年每年增長超過五成。 這密密麻麻的數據背后或是人們對自己行為的放縱，僥幸以為環境的報復無論如何也不會落到自己身上，或是因為無知，因為素質水平、文化教育跟不上經濟水平、物質生活的發展，又或者僅僅是因為曾飽受了自然給予的苦難而要以牙還牙。然而不管怎樣，不論人們何時才能真正醒悟，責任根據的演進都是不會改變的——從復仇到報應到該當。[ 參見鈄曉東：《論環境法功能之進化》，科學出版社2000年版，第127頁。]
一、處置企業的法律責任的有限性
在《城市生活垃圾管理辦法》中，有關城市生活垃圾分類處置的法律責任的規定可以依針對主體分為三類。首先對于從事生活垃圾處置的企業，依照該辦法第三十四條、第四十條、第四十三條，由于經營垃圾處置服務需要政府核發的許可證，且超期的許可證應當公告作廢，所以未獲得許可證經營或超期使用許可證經營都是違法經營行為，應當由相關建設主管部門責令停止相應違法行為，并處以3萬元罰款，而若在建設初期垃圾處置設施就未經驗收合格就投入使用，相關企業應當改正行為并承擔一定百分比的工程合同價款的罰款額和賠償損失。依據上述，該辦法并沒有明確指出不經過分類就進行垃圾處置是違法的行為并應當承擔相應法律責任，而且在前文也有提到在城市生活垃圾分類處置方式上也沒有明確的要求，如此，該辦法同時缺乏正向引導和反向施壓，在對城市生活垃圾分類處置的行為的約束和落實上十分不利。對于特殊的一類，被列入強制回收名錄的產品或包裝，《循環經濟促進法》第十五條則明確相關生產企業要負責無害化處置，這從某種程度上說是對垃圾處置有一個分類的意識指示，但是也沒有進一步做出明確，而且強制回收的范圍有限，大部分產品或包裝還是需要經過城市相關主體集中收運處置。因此在城市生活垃圾分類處置方式的法律要求上，上位法是不夠嚴格和明確的。 杭州和上海均作出規定，對未經許可就從事生活垃圾分類處置經營行為的企業責令停止違法行為并處以三萬元罰款，而銀川的處罰力度相對較小，罰款金額限制在五千元以上二萬元以下，這也是一定程度上基于地區經濟發展水平不同而做出的因地制宜的考慮，但總體來說罰款應當必須能達到懲罰的目的并且最好能在實際價值上大于違法主體通過違法行為所獲得的不當利益。對于垃圾處置單位的基本規范方面的違規行為，杭州采取的是統一處罰幅度范圍在“三萬元以上十萬元以下”[ 《杭州市生活垃圾管理條例》第七十一條，生活垃圾處置單位違反本條例第四十六條第一項至第三項、第五項至第八項規定的，由城市管理行政執法部門責令限期改正，可以處三萬元以上十萬元以下罰款。]，給予管理主體較大的自由裁量權；廣州與杭州相似，但是在《廣州市城鄉生活垃圾分類管理規定(草案征求意見稿)》第六十條特別規定了有關違反垃圾分類規定的環境公益訴訟，并在第六十五條第二款有處罰條款的進一步嚴格規定：“情節嚴重的，由城市管理行政主管部門吊銷生活垃圾經營處置許可證”；銀川和北京則都是分別就不同基礎規范方面的違法行為做對應處罰規定，不同的是北京較之銀川在處罰范圍和罰款金額上都要更顯嚴格。《北京市生活垃圾管理條例》雖然沒有對無證經營行為的企業做出相應處罰條款，但是由于北京實行生活垃圾分類管理責任人制度，所以在該條例第五十九條第二款對將生活垃圾交由無證經營的企業進行處置的生活垃圾分類管理責任人進行處罰?！渡虾Ｊ谐鞘猩罾者\處置管理辦法》則在行文上運用雙重說明，法律責任條款不僅對應前文的相關規定，同時也簡要的對對應違法行為進行闡述，在閱讀和使用上都更加便捷。
二、垃圾處理費征收不嚴格
過去很長一段歷史中，我國都一直實行著低額的垃圾處理費，而且在短暫的“收買佬”黃金時代過去后，這一制度更顯得落后于時代。而具體解釋上現行的垃圾處理費也僅僅稱為環衛部門的清運費用，這無疑將人們帶入了一個錯誤的觀念中，即已經交了清運費用就不該再有任何后續責任。在《城市生活垃圾管理辦法》中，關于垃圾處置費用承擔主體，確有在第三十八條[《城市生活垃圾管理辦法》第三十八條，單位和個人未按規定繳納城市生活垃圾處理費的，由直轄市、市、縣人民政府建設（環境衛生）主管部門責令限期改正，逾期不改正的，對單位可處以應交城市生活垃圾處理費三倍以下且不超過3萬元的罰款，對個人可處以應交城市生活垃圾處理費三倍以下且不超過1000元的罰款。]提出明確的法律責任的約束，但是問題在于，該條文在懲罰落實方面均使用“可處以”來作為對違規單位和個人罰款的修飾，“可以”在嚴格程度上明顯弱于“應當”，而且垃圾處置環節中要想做到更好的垃圾分類，更多的成本投入是必不可少的，如果在基本的費用繳納約束上放松法律要求，只能是給垃圾分類處置事業徒增煩惱。雖然生活垃圾是否應當計量收費尚有爭議，但是長期以來還是有征收生活垃圾處理費的傳統，只不過征收的目的發生了改變，由負擔最初的環衛清掃收運服務逐漸演變為負擔生活垃圾分類回收處理服務。在本文主要剖析的五個城市中，雖然不是全部都對不繳納生活垃圾處理費的行為有法律責任上的規定，但是我相信這將會逐漸成為一個普遍的規定。 《銀川市城市生活垃圾分類管理條例》第三十三條指出，違反本條例其他規定，法律法規規定處罰的，從其規定。例如，《銀川市城市生活垃圾處理費征收管理辦法》第十一條就有明確規定：“違反本辦法規定，拒不交納或不足額交納城市生活垃圾處理費的單位和個人，由市城市管理局責令限期改正；逾期仍不改正的，對個人每次處100元以下的罰款，對單位每次處500元以上1000元以下的罰款。”
三、政府監管的法律約束
在政府部門及國家機關工作人員的法律責任上，《城市生活垃圾管理辦法》第四十七條對相關違法行為做了詳細規定，主要涉及許可證核發和監督管理工作，懲罰依其違法程度給予相應的行政責任和刑事責任。杭州和銀川則主要體現在對濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守三種行為的行政處分和刑事責任上，而沒有細致的關于垃圾分類處置監管行為方面的法律責任約束。廣州則只針對具體的行政管理行為上的不合法合規提出法律責任上的約束。北京的相關規定最為籠統寬泛，只是表述為“不依法或者不正當履行生活垃圾管理職責。”[ 《北京市生活垃圾管理條例》第五十六條，本市各級行政主管部門、執法部門及其工作人員不依法或者不正當履行生活垃圾管理職責的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！
第二節 城市生活垃圾分類處置責任的法律完善
一、立法下的生產者責任延伸
埃德溫·愛潑斯坦指出：“企業的行為結果是否正當是社會責任問題的焦點。”[宋新宇：《中國綠色發展中企業環境責任立法探討》，《北京市經濟管理干部學院學報》，2016年第31卷第3期，第3頁。]當前我國處于大力發展經濟的階段，但企業循環利用意識相對落后，發展以犧牲環境為代價。[ 陳鈺瑤，范璽珂：《中國大陸垃圾分類立法研究——與國外相關法律比較分析》，《市場論壇》，2016年第6期，第18-19頁。]在不合理的社會成本分配之下，政府負擔越來越重，也更加傾向于選擇報價低廉的合作伙伴，隨之便出現不合經濟原理的“低價中標”，那么節省下來的成本在垃圾處理社會總成本不變的情況下到底是需要人去承擔的，所以就出現了可回收資源大量浪費和不合理的末端處理手段，最后造成的“垃圾圍城”和環境負效益，還是由社會公眾來承受，本來因法律而具有排他性的厭惡品卻又變回非排他性的公共厭惡品，而由此帶來的鄰避現象也愈演愈烈，得不到內心期望的足夠補償，人們都會去趨向于拒絕消費此厭惡品。 因此，不論是原廠回收還是交給專業回收企業，運輸和處理費用必須由企業全權支付——當然全權支出不意味著全部的負擔，政策的便利性也是可以轉化成可估算的企業資本價值。政府在技術上應當給予先進技術利用的支持同時將技術的落實工作交付給企業自身完成，在銀行貸款條件上對環保技術性運用貸款申請更加放寬而在各項后期監督上更加嚴格。我想提出一個“原生資源稅”的概念。首先我定義的原生資源稅不等于現行資源稅，區分十分明顯。第一，不以國有、私有資源作區分，只區分商用和民用，其次種類不主要限于鹽、礦，再次是在不同類別資源上有差別的征稅，稅率的依據可以是可替代性、原生資源損耗性及修復影響、同行業普遍利用程度比。如此一來，將垃圾分類的稅收對象向物質流初始方向回溯，即從物質生產的最初就不給選擇的機會或者極大增加做出逆環境選擇的成本，而這個成本通過物質流擴散并分攤到每個環節的主體并由市場自動調節成本分擔，最后便不會單純的增加生活垃圾分類處置這最后一個環節的經濟和技術負擔。
二、提升違法懲治的力度 www.628tf.com 違法懲治力度的不足可以說是城市在解決生活垃圾問題上一個錯誤認知的體現，即僅僅將其看做是社會問題而忽視了社會矛盾背后的環境危機。[ 參見黃中顯，付健：《循環經濟視域下我國城市生活垃圾減量化的法律調整》，《法學雜志》，2015年第6期，第62頁。]在城市生活垃圾分類中，只要有任何一方的主體沒有落實自己的應然行為和該當成本，就會出現短板，倘若沒有合適的應對機制就會產生“木桶效應”，即生活垃圾分類系統會相對失效，不能將風險控制在系統之中。 一種所謂環境正義（environmental justice），并不是“對環境的正義”（justice to the environment），而是指環境利益或負擔在人群中的分配正義。[ Dobson A：Justice and the Environment,Oxford University Press，1998，p·20.轉引自馬晶：《環境正義的法哲學研究》，《吉林大學》，2005年，第11頁。]因此環境正義之下，關鍵就在于成本的合理分配和落實，每個主體單獨成為一個小的封閉循環體，許多小的封閉循環體一起構成城市生活垃圾分類的大封閉循環體，每個循環體的封閉都是相對的，雖不能完全化解風險，但是可以成為一道安全鎖，層層疊疊的安全鎖可以在最大程度上提升垃圾的資源化，那么剩下可成為風險源的垃圾就少之又少。反觀現行制度，明明需要進行成本分擔，卻一直揶揄不前，或許阻礙很多，雖不能一步登天，但是成本從來不等于金錢，金錢只是成本的一種，以憂心各個參與主體的經濟負擔為借口是顯然的不正義。“而缺少正義，我們的社會環境可能同時變得充滿敵意。”[ 彼得·S·溫茨：《環境正義論》，朱丹瓊、宋玉波譯，上海人民出版社2007年版，第1-2頁。] 法律規定對垃圾進行收費處理的本意應當是將私人厭惡品控制在一定責任范圍內而使之具有排他性，是垃圾生產或投放者享有完全權利的私有物，所以當垃圾擁有者希望付錢讓某人來消費或儲存垃圾的時候，也即產生權利的轉移。“一般來說，僅僅當排他收益超過排他成本的時候，人們才期望看到排他[ [美]查爾斯·D·科爾斯塔德 Charles D·Kolstad：《環境經濟學》，傅晉華、彭超譯，中國人民大學出版社2011年版，第76頁。]”。而現在的問題恰恰是過于低廉的垃圾處理費掩蓋了垃圾和其回收的真實價值，在自由的市場上這必是一筆做不成的買賣，但是由于社會契約之下的政府對社會管理有著行政上的應盡之責，卻又因為職能所限而不能完全包攬垃圾回收事務，所以就通過行政手段“脅迫”多方參與而在事后返給補貼。 美國法學家伯爾曼名言 “法律必須被信仰, 否則它將形同虛設”[彭德雷：《城市生活垃圾分類回收的法律規制 ———基于對澳大利亞城市的考察》，《政法學刊》，2011年第28卷第3期，第90頁。]。一方面是“沒有規矩，不成方圓”，另一方面，有了規矩，規矩一定要有人遵守才能落到實處，更要達到懲戒能以儆效尤的目的。目前垃圾處置環節，不論是地區間偷倒垃圾的“鄰避”問題還是欠繳垃圾處理費，是不法企業與貪官勾結謀取處置補貼或是政府部門及工作人員懶政和推卸責任，都是有一個僥幸心理在作怪，認為不會被發現或者即使被發現受到了處罰也是不痛不癢。因此，首先一方面從執法內部實現微觀控制，另一方面配以較為柔性的行政處罰減免核準制度[ 陳美玲：《城市管理綜合執法的自由裁量權及其法律控制》,《南昌大學學報》( 人文社會科學版)，2010年第41卷第1期，第81頁。]。最終我們應當將法律責任提升至新加坡鞭刑那樣的懲戒力度，使法律責任的成本不說能罰到違法者傾家蕩產或有身體之苦，但至少能實實在在的大于違法所得。 |
