比例原則是行政法基本原則中非常重要的一個原則。德國的行政法學先行者奧托·麥耶將比例原則贊為行政法中的皇冠原則。[ 黃學賢：《行政法中的比例原則研究》，載《法律科學》2001年第1期。]近些年來，隨著比例原則在我國學界中研究的不斷深入，司法實踐中關于比例原則的適用也不斷增多。但是，我們也要面臨著一些新的問題。比例原則概念的不斷發(fā)展，是否意味著在我國，法院可以自動適用該原則進行判決？法院在何種情形下適用該原則？如何適用？……很多諸如此類的新問題伴隨著發(fā)展出現。

行政主體在實施行政行為時，不僅要求要有法律依據，而且還要選擇對公民侵害最小或者受益最大的方法來實施，這就是比例原則的概念。然而概念與內涵又不盡相同。關于比例原則的內涵，主要有以下兩種觀點。

（一）學界主要觀點

1.三階理論

比例原則起源于德國，然后在第二次世界大戰(zhàn)后，獲得很大程度的發(fā)展和完善。同時，也是德國學者最先將比例原則分為三個子原則，即三階理論的前身。三階理論的主要觀點是，比例原則包含適當性原則、必要性原則與狹義比例原則三個子原則。

第一，適當性原則，或稱妥當性原則、妥適性原則、適合性原則，是指行政主體實施行政行為的方式要適當，能夠促進行政目的的實現。一項無法達到行政目的的行政行為若是實施，就是違反了適當性原則。比如，某部門為了解決某十字路口的交通擁擠，在路口處架設天橋，但是交通擁擠主要是汽車造成，過往行人寥寥無幾。那么，這項行政權力的行使就不具有適當性，違反了比例原則。

第二，必要性原則，或稱最小（少）侵害原則，是指行政主體在實施行政行為時，若是有多種途徑可以到達行政目的，應當選擇對相對人損害最小或受益最大的途徑來實現行政目的。例如，某棟房屋中，有一間房屬違規(guī)建筑，那行政執(zhí)法者只需通知房屋所有人拆掉屬違規(guī)建筑的那間房即可，而不能拆掉整棟樓。

第三，狹義比例原則，或稱法益均衡原則等，是指行政主體采取的行政行為產生的侵害，不能低于該行政行為帶來的增益。狹義比例原則實際上是將行政行為所造成的“損害”與其帶來的“增益”置于同一天平的兩端，并且要求了“損害”一方要翹起。

比例原則中所包含的三個子原則各有其側重點又相互聯系。適當性原則側重于行政行為可以實現行政目的；必要性原則著重于行政行為的方式適當，不偏激；狹義比例原則則側重于行政行為要“劃算”。同時，三個子原則又相輔相成，共同服務于比例原則，來約束自由裁量性行政行為。

2.二階理論

除了三階理論外，還有一種比較流行的觀點，這就是二階理論。二階理論認為，比例原則包含必要性原則與狹義比例原則，將適當性原則排除。有學者認為適當性原則和必要性原則都是以預訂的行政目的為考量標準。如德國學者Hirschberg認為確定必要性原則時首先要探尋到合適的手段，爾后選擇對公民來說侵害最小的一個手段。[ 姜昕:《比例原則釋義學結構構建及反思》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2008年第5期。]顯而易見，在必要性原則的考慮中，已經將適當性原則包羅進去，因此沒有必要再單獨列出適當性原則。

三階理論與二階理論各有其支持者，目前，學術界通說觀點是三階理論。

（二）比例原則與合理性原則的關系

比例原則與合理性原則的聯系及區(qū)別的討論也是法學家的一個討論熱點。論起二者的關系，要考慮到它們的起源與發(fā)展過程。我國法學家學者在上世紀先后將起源于英國的合理性原則和發(fā)源于德國的比例原則引入我國。但由于兩者皆是調整自由裁量性行政行為，因此不可避免的在適用上引起了頗多爭議。考查目前我國行政法學界的觀念，影響比較大的有以下兩種主流觀點：一種是認為比例原則與行政合理性原則完全相通，于是用比例原則替代合理性原則，不再提合理性原則，如姜明安教授主編的《行政法與行政訴訟法》（第六版）中將比例原則作為一個實體性基本原則單列出來，卻未在書中提及行政合理性原則[ 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第六版），北京大學出版社，高等教育出版社2015年版。]；還有學者認為合理性原則包含比例原則，將合理性原則與比例原則加以組合，使比例原則作為合理性原則的延伸部分。如2012年羅豪才與湛中樂教授主編的《行政法學》中將比例原則包含于行政合理性原則之中。[ 羅豪才、湛中樂主編：《行政法學》（第三版），北京大學出版社2012年版，第31-34頁。]我認為，盡管比例原則和合理性原則有些相通之處，但不能將二者混同起來。從上文中羅豪才與湛中樂教授所提出的合理性原則的具體內容，可以看出合理性原則是指行政行為的內容要客觀、適度、合乎理性。這里的“理”不是指“倫理”“社會道德”，而是指法的精神，即法理。

在簡要介紹二者內涵的基礎上，可以看出二者的區(qū)別主要有：第一，二者起源不同。比例原則起源于大陸法系國家的德國，產生于19世紀德國的警察國家觀念和與之相對應的警察法學，在二戰(zhàn)后得到補充和發(fā)展并走出了狹隘的警察法領域，取得了憲法原則的地位。合理性原則起源于英美法系國家的英國，產生于16世紀末，之后不斷完善和發(fā)展，并且在1948年的韋德內斯伯里案中得到較為完整的闡述：“毫無疑問，裁量權一定要合理行使。但這意味著什么？……它意味著，裁量權的行使應該以法律目的為目的，應當全面考慮應該考慮到的相關因素，排除不相關因素。如果沒有遵循這些規(guī)則，那么該作為就是不合理的。”[ 楊登峰：《從合理原則走向統一的比例原則》，載《中國法學》2016年第3期。]第二，二者理念不同。合理性原則指行政行為的內容要客觀、適度、合乎理性。[ 羅豪才、湛中樂主編：《行政法學》（第三版），北京大學出版社2012年版，第31頁。]其合理乃指“誠實”“公平”“善意”，如行政公開原則和行政公正原則；反之，“不合理”則是指“惡意”“不公平”“未具理性”“未考慮相關因素”。[ 馬懷德：《行政法與行政訴訟法》，中國法制出版社2000年版，第71頁 。]而比例原則則是“方法適當”“侵害最小”“利益衡量”。它要求行政機關在實施行政行為時，必須要全面權衡利弊，然后采取對公民侵害最小的行政行為，并且使行政行為造成的侵害與追求的行政目的相適應。[ 楊臨宏：《行政法中的比例原則研究》，載《法制與社會發(fā)展》（雙月刊）2001年第6期。]第三，二者的調整的側重點也存在差異。比例原則強調手段要恰當，要既能實現行政目的，又能將侵害控制在最小范圍，但卻并不調解程序上的因素。而合理性原則強調的是既要程序上合理也有實質上合理。

（三）比例原則的功能www.628tf.com

比例原則的重要性主要通過比例原則的功能表現出來，也就是其作用。從上述對比例原則含義的揭示中，我們可以清晰明了地看出比例原則限制了行政行為的實施，更準確來講，是限制自由裁量行為的實施。比例原則作為行政法基本原則之一，它的功能可以概括為以下幾點：

1，從行政主體的角度來看。目前我國行政立法還不盡完善，行政主體在執(zhí)法過程中的自由裁量權較大。行政裁量權的范圍越大，就越容易產生不合理、不合法、瑕疵的行政行為，因此比例原則的作用就越大。比例原則限制了自由裁量性行政行為的實施目的、方式、程度，并提高了此行為的可預測性。比例原則很好的彌補了法律規(guī)則的缺陷。從這種限制作用來看，比例原則可以提高行政執(zhí)法水平，整體提高行政主體的工作素質，建設依法行政的政府，減少官民沖突。

2，從行政相對人的角度來看。比例原則通過其最小侵害要求限制行政裁量行為來保護行政相對人的合法權益。而行政相對人也用比例原則來武裝自己的思想，并且在很多訴訟中，比例原則都被用作保護盾。在司法實踐中可以更清晰的看出這種觀念和行為上的轉變。在能全文檢索出“比例原則”的行政案件中，有一大部分都是行政相對人在訴訟過程中提出來的。雖然法官在說理中適用比例原則的相對較少，但是每年緩慢增長的趨勢已經顯現出來。

3，從公平和效率角度來講。比例原則協調行政相對人和行政主體的利益沖突，避免行政主體實施行政行為時對行政相對人造成不必要的侵害，將二者之間的矛盾限制在最小的范圍中。