行政合同一般涉及兩個當事人,特殊情況下可能包含兩個以上的當事人，為了研究方便,我們從一般情況出發：雙方主體總共有3類，即行政主體與行政相對人、非行政主體與非行政主體、行政主體與行政主體三種類型。

（一）行政主體與行政相對人。

行政主體與行政相對人締結的合同可分為兩種情況，一是行政主體與其所屬的公務人員之間的內部行政領域，二是行政主體與行政相對人之間的外部行政領域。新行政訴訟法對行政合同的“定義”顯然只概括了第一種情況，但其兜底條款的存在卻也體現出立法者的嚴謹和智慧。后者是最典型的行政合同類型，理論上幾乎沒有任何爭議，在此不多討論。前者涉及到的是行政機關與其公務人員之間的行政合同，解釋成“為了行政管理目的或公共利益的需要”（即按照目的說進行解釋）到也說得過去，與法律條文規定的“定義”不存在矛盾。此外，對行政合同持否定態度的部分民法學者認為，行政合同的雙方當事人要么是行政機關，要么是被授予行政權的其他組織, 所以行政主體與行政相對人之間不能締結行政合同[[[] 參見江必新：《中國行政合同法律制度：體系、內容及其構建》，載《中外法學》，2012年第6期。]]。事實勝于雄辯，在行政合同被廣泛使用的今天，行政機關與行政相對人訂立的行政合同幾乎是最為經典的行政合同類型，也幾乎是使用最多的行政合同類型，這種觀點毫無根據，無需其他論述。

（二）非行政主體與非行政主體。

在一般人的印象里，行政合同的一大特點就是合同雙方當事人地位不平等，以至于產生必有一方是占據優勢的行政機關的強烈主觀印象。例如，通說就認為：行政合同的當事人,至少有一方是行政主體。而筆者認為,非行政主體之間也能成立行政合同。若是參考《行政法處罰法》第十七條和《行政許可法》第二十三條，就會發現，我國法律規定，法律、法規、規章授權的組織可以實施行政處罰行為和行政許可行為,那么同樣在行政合同領域，這些經授權的組織同樣為什么就不能作為行政合同主體，在授權范圍內與合同的另一方就行政法上權利和義務內容形成合意，并最終締結行政合同呢？放眼世界，在德國等國家就存在非行政主體締結行政合同的情況，或許同樣的情況在我國實踐中難以被接受，甚至已經超過通說所能容忍的底線，但至少在理論上這是有討論余地的。因此，筆者認為我們對于非行政主體締結的行政合同的情況不要輕易否決，可以在行政合同的推廣實踐中采取一種觀望的態度，畢竟對于這種實踐意義極大的法律概念，理論研究只有充分結合實踐才有意義。

除此以外，還有兩種情形需要與非行政主體締結的行政合同作出區分：第一種情形，如果兩個行政主體之間都以私人身份訂立民事合同，例如行政機關甲向行政機關乙借車用于公務（無償）或機關乙委托機關甲保管公務車輛（無償），這就形成了兩個行政機關之間的民事合同。第二，對于兩個私人主體之間締結的合同，如果需要行政機關批準才能生效，譬如行政機關在合同上加蓋公章的情況，則只能將行政機關加蓋公章的行為視為一種批準行為，不能將行政機關視為合同的一方當事人[[[] 參見胡寶嶺，《行政合同爭議司法審查研究》，中國政法大學出版社，2015年11月第1版，第32頁。]]。此時不能因為有行政機關的批準而將原本的民事合同錯誤地認為是行政主體與行政相對人之間的行政合同，從而改變原合同的性質，否則現實生活中大量民事合同都會變成行政合同，實在是太過滑稽。

（三）行政主體與行政主體。

行政主體與行政主體間締結的行政合同也可以分為兩種情況：一是相互之間有隸屬關系的行政主體；二是相互之間沒有隸屬關系的行政主體。這種情況討論起來較為復雜，故將其放在最后。許多學者認為行政主體之間基于合意產生的契約并不屬于行政合同，他們認為這應當是行政合同之外的另一種合同——行政協議。為了分析這些觀點，我們需要先搞清楚這種“行政協議”概念的來龍去脈，即弄清這個概念是如何產生的，以及這個概念是如何發展的。

從筆者查閱相關資料看，楊臨宏教授對相關概念的研究較早，他認為行政協議是，為了實現行政管理職能,行政主體之間在各自的職責權限內，相互意思表示一致所形成的雙方行政行為[[[] 參見楊臨宏：《行政法學芻議》，載《行政法學研究》，1998年第1期。]]。這里的“行政主體主體之間”已經表明了所謂“行政協議”獨特的主體特征。何淵認為，首先行政協議只是公法契約的一種，其次，行政協議是一種對等性的行政契約[[[] 參見何淵：《論行政協議》，載《行政法學研究》，2006年第3期。]]。換句話說，他還否認通說所認為的行政契約等于行政合同[[[] “行政合同（又稱行政契約），是指是指行政主體為了行使行政職能、實現特定的行政管理目標, 而與公民、法人和其他組織, 經過協商, 相互意思表示一致所達成的協議。”參見羅豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社，2012年1月第3版，第278頁。]]，他認為行政契約是凌駕于行政合同和行政協議之上的上位概念：行政契約由不對等性行政契約和對等性行政契約組成,行政合同就是不對等性行政契約,行政協議就是對等性行政契約。在梳理完這樣的二級結構后，何淵對行政協議給出的定義是：兩個或者兩個以上的行政主體之間,為了實現行政管理的目標, 也為了提高行使行政權力的效率, 經由意思表示一致所達成的雙方行為, 而實際上這就是一種對等性行政契約[[[] 參見何淵：《論行政協議》，載《行政法學研究》，2006年第3期。]]。對比楊臨宏和何淵的觀點，不難發現他們都認為行政協議只適用于行政主體之間，不同之處在于，何淵強調了對等的行政主體這一特點，原因有二：一是為了區別行政合同所謂的主體不對等性，也便于梳理行政契約=行政合同+行政協議的二級結構；二是因為其對于行政協議的研究是基于區域合作。同樣是以區域合作作為研究基礎，葉必豐教授在《我國區域經濟一體化背景下的行政協議》中雖然并沒有詳細論述行政協議的內涵或特征，但也強調行政協議“應當以區域平等為法治基礎”[[[] 參見葉必豐：《我國區域經濟一體化背景下的行政協議》，載《法學研究》，2006年第2期。]]：這可以看成是對等主體的另一種表述。筆者認為，葉必豐與何淵基于區域合作所提出的“行政協議”，可以看成是對楊臨宏教授觀點的發展和具體化應用。此外，如臺灣黃異也認為行政協議與行政合同是兩個不同的概念，行政主體間基于合意形成的是“行政協議”[[[] 黃異:《行政法總論》，臺北:三民書局，1996 年，第119頁，轉載自黃學賢：《行政協議探究》，載《云南大學學報法學版》，2009年第1期。]]?？傊?，認為行政協議區別于行政合同的觀點不在少數，以至于讓人產生了這三個概念（指行政合同、行政協議和行政契約）存在混用的印象[[[] 參見馬兵：《行政契約、行政協議和行政合同的辨析》，載《湖北工程學院報》，2016年1月第1期。]]。下面，筆者將對相關觀點進行分析，以得出結論。

支持在行政合同外另創設“行政協議”的理由主要在于他們認為，行政合同的特征之一是一方具有行政優益權，若雙方都是行政主體，則不存在行政優益權，也就沒有行政合同誕生的可能[[[] 參見劉梓：《行政合同芻議》，載《中國法學》，1995年第5期。]]。顯然，問題的癥結在于行政優益權是否是成立行政合同的必要條件。筆者認為，這個問題得從行政合同的合意性說起。眾所周知，合意性的基礎是當事人地位平等，行政機關與相對人地位是否能真正實現平等是外界對于行政合同存在價值的首要疑問。以至于有德國學者提出：“在合同締結時表現出來的公民與國家的平等地位，實際上經常只是表面：一方對另一方享有優勢，而且這種優勢會通過合同得到進一步的保證。”[[[] （德）埃貝德·施密特等：《德國行政法讀本》，于安等譯，高等教育出版社，2006年版，第245頁，轉引自胡寶嶺，《行政合同爭議司法審查研究》，中國政法大學出版社，2015年11月第1版，第10頁。]]作為行政主體享有的特權，實際上并不是行政合同的必要條件，過分強調行政優益權會造成合同雙方地位過度不平等，會使行政合同的合意性受到威脅，從而影響行政合同的契約性。行政優益權作為一種單方特權，它與行政合同這種雙方行為有不兼容的一面，“當部分學者試圖借行政優益權證成行政合同時，另一部分學者就會‘以子之矛，攻子之盾’，借此否定行政合同的契約性”[[[] 參見胡寶嶺：《行政合同爭議司法審查研究》，中國政法大學出版社，2015年11月第1版，第11頁。]]。這種進退維谷的境地正是研究者們自己造成的，何況，他們所樹立的這面旗幟，在也會對行政合同本身造成破壞。伴隨著行政法學的發展，公法關系不再被定為于傳統的支配關系。正如余凌云教授所說，過分拘泥于民法理論以及傳統的行政高權行為理論，并沒有敏銳地覺察到現代行政法發展所帶來的變化，是有失偏頗的[[[] 參見余凌云：《論行政法領域中存在契約關系的可能性》，載《法學家》，1998年第2期。]]：實踐中，過分強調行政優益權對行政合同的合意性產生了巨大的否定和破壞作用。當然，反對過分強調行政優益權并不代表否定行政優益權的客觀存在，行政優益權的確存在，只不過這種客觀存在需要的不是理論上的刻意強調而是在制度設計上加以適當的限制，這樣才有利于行政合同自身額發展啊。事實上，盡管行政優益權特客觀存在，并不意味著行政機關每每都會行使，行政機關也的確很少會去使用，倘若在制度設計上對行政優益權加以適當的限制，就很難出現我們不愿意看到的情況（行政合同淪為單方行政行為的幌子），行政合同的合意性才能得以最大限度的保證。

除了以行政優益權作為理由外，有學者還以目的和意思表示的方向為標準，認為兩方當事人基于不同目的，互為意思表示而成立的行政行為是公法上的契約或行政契約，而多數當事人為達共同目的，而為意思表示，依其結合而成立之單一的行政行為為公法上之協定。[[[] 參見范陽：《行政法總論》，中國方正出版社，2005年版，第157頁；張正釗、韓大元主編：《比較行政法》，中國人民大學出版社，1998年版，第410~411頁。轉引自胡寶嶺：《行政合同爭議司法審查研究》，中國政法大學出版社，2015年11月第1版，第34頁。]]這種說法的問題在于，意思表示方向的區分有時并不是一件容易的事，如果強行對合同意思表示的方向進行解釋，往往難以令人信服，舉個反例就能輕松說明：甲工業市（甲方）地處河流上游，每年需要向河流大量排污，乙市（乙方）地處河流下游，沿岸設有大片漁業養殖區，為解決矛盾，兩市相關行政部門簽訂《河流聯合治理協議》，約定甲市須每年提供大量資金用于乙市流域內的污染治理。在這個案例中，甲方目的是為出錢購買排污當量，乙方則是為了治理河污，發展水產業。這個《河流聯合治理協議》應當屬于兩個行政主體間締結的行政合同，也就是某些學者所謂的“行政協議”，顯然，在這個案例中合同雙方的目的就是明顯不同的。況且退一步說，就算以上對合同目的究竟一樣還是不一樣的討論也只具有理論上的意義，根本毫不影響合同目的實現，它的實際意義并不大，因此，這種理由也難以為行政協議正名。www.628tf.com

綜上，行政合同主體類型是可以包含當事人都是行政主體的情況的，在行政合同之外另造“行政協議”的觀點存在漏洞，也缺乏實際意義。無論從行政優益權的角度，還是從目的或意思表示方向的角度，都無法將其排除于行政合同之外。請允許筆者最后再進行一下總結：

行政主體與行政主體之間訂立的行政合同分為兩種，一是沒有隸屬關系的行政主體。沒有隸屬關系的行政主體,為了實現行政管理的目標,可以締結的行政合同包括：行政協助合同、行政執法協作合同、行政邊界協議、行政事務合同等。二是有隸屬關系的行政主體。有觀點認為：由于存在隸屬關系，下級行政機關的獨立主體資格受到直屬上級機關的意志影響而削減，甚至徹底喪失，這種上下級機關之間的地位的不平等,會導致在他們之間幾乎不可能存在意思表示一致的合同[[[] 參見黃學賢：《行政協議探究》，載《云南大學學報法學版》，2009年第1期。]]。但實際上，這種地位的不平等只是相對的,在我國行政制度設計之下,互相隸屬的兩級機關之間存在著分權，下級行政機關并沒有喪失相對獨立的主體資格,也能夠作出相對獨立的意思表示,因此這種行政合同是有締結的可能的。